中国地方政府 | 2021年展望
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发布时间：2020年12月9日
分析师：傅予彬，黄宝桦，方敬，Marie Diron，杜宁轶，袁人杰，朱毅，吕铮，毛瑞华我们对2021年中国地方政府的展望为负面，原因是中国各地的经济复苏力度不一，收入增长乏力，并且杠杆率上升。
各省份的经济复苏进程将是渐进式的且存在差异新冠肺炎疫情后各省份的经济复苏进程将是渐进式的且存在差 异。经济前景面临的风险依然倾向于下行。然而，一些经济增速下滑幅度最大的省份属于规模较大且多元化程度较高的经济体，这些省份的经济韧性将可支持经济更快复苏。
收入复苏仍将乏力地方政府一般公共预算收入的增速在疫情前已有所放缓，而应对新冠肺炎疫情的减税降费政策导致税收基础进一步缩小。地方政府一般公共预算收入的复苏将滞后于中国整体经济的反弹。
支持性的财政政策将导致债务增加虽然财政政策仍将支持经济增长，但将通过增加债务来推动。地方政府预算收入增速将面临压力，转移支付规模预计会下降，发债限额提高，同时政府将侧重于支持经济增长，这些因素都将增加地方政府债务负担。
资金缺口可能进一步扩大这扭转了近年来基本稳定的趋势，并将加大地方政府持续依靠地方国企 (尤其是城投公司) 举债支持公共基建项目投资的压力，进而产生较高的或有负债风险。
我们对2021年中国地方政府的展望为负面，原因是中国各地的经济复苏力度不一，收入增长乏力，并且杠杆率上升。
中国经济增速在2020年大幅放缓之后，我们预计2021年将回升至7%。但地方政府一般公共预算收入增长将继续下降。
随着长期低增长削弱经济和财政实力，经济前景面临的风险依然倾向于下行，各省份的经济复苏进程将存在差异。疫情后的供应链重塑将会给地方政府的长期经济增 长带来挑战。但“双循环”政策将更加侧重国内市场的供求关系，中期内有可能减少出口带来的影响。
我们预计，实施最为严格的管控措施的省份，以及出口和民营企业部门敞口较高的省份，其2020年经济增速可能会出现更大幅度的下滑。然而，部分省份在全国地方政府中规模较大、经济多元化程度更高、因此抗压能力较高，复苏节奏可能更快。
随基础信用实力将拉动中期经济回升；而中国西部和东北省份，由于其财政和债务状况较弱，因而在恢复经济持续强劲增长方面面临更大挑战。
即便在疫情爆发前，地方政府的一般公共预算收入增速已有所下降。若持续减税降费以应对疫情冲击，地方政府一般公共预算收入的回升将滞后于GDP的反弹。
2021年，各省份可能无法继续像2020年那样 (以特别国债的形式和其他中央政府财政来源) 获得较高的转移支付
我们预计，2021年土地出让金收入仍将继续支持地方政府的政府性基金收入。然而，对土地出让收入的依赖度上升可能造成收入波动，这反映了土地出让金和房价 的波动，并对地方政府的预算编制决策带来挑战。
土地出让金收入平均占地方政府总收入的20%以上。2020年土地出让金收入强劲复苏，继2020年1月至2月收缩16%之后，2020年1月至9月增长了10.3%，部分原因 是新的土地政策赋予省级政府更大土地转换自主权。
2020年3月，中国国务院宣布一项新政策，赋予省级政府更大的土地使用权，目前所有省份都拥有将基本农田转化为建设用地的审批权，八个省份拥有征用土地、 将永久性基本农田转化为建设用地的权力。
该政策将有助于地方政府的财政总收入。具体而言，经济最发达的地区受益最大，原因是经济最发达的地区 (如上海、广东和浙江) 一直面临着城镇化进一步发展的制约，由于这些城市建筑用地稀少，即便土地供应小幅上升也有显著影响。
中国宏观经济政策的重点仍是支持增长和社会稳定，我们预计2021年的政策重点将总体不变。
然而，财政政策在提振经济增长的同时，也将推动债务负担上升。2020年，地方政府的预算债务负担将达到财政收入的97%左右，而2019年该比率为83%。
这将扭转过去几年地方政府资金缺口总体保持稳定的趋势，2018-2019年资金缺口一度有所缩小。
尽管地方政府专项债的直接债务额度大幅上调，但额度不足以满足地方上升的资本支出需求。资本支出需求也可能会持续，虽然“十四五”规划强调经济增长的质量， 但是这或将鼓励产业升级和对技术、医疗和绿色能源的投资，有助于应对环境和社会问题。
有限的收入增速和不断上升的支出导致资金缺口扩大。因此地方政府继续通过地方国有 (主要是城投公司) 举债支持公共基建项目投资，从而带来更高的或有负债风险。
2020年多数省份的城投公司债券发行金额高于2019年。
位于江苏和浙江等经济实力雄厚省份的城投公司发行仍领先其他省份城投公司。
自2019年，国企在支撑地方政府收入方面发挥了重要作用，因为中央政府开始向一些国企收取更高分红以部分弥补地方政府的收入缺口。
但今年国企利润和利润率转弱限制了2021年额外可分配给地方政府的资金。
此外，地方国企杠杆率仍较高并持续上升，这提高了地方政府的或有负债风险。
我们预计，由于疫情导致经济增速持续放缓及杠杆上升，2021年地方政府的不良贷款将进一步上升。资本实力较弱的地方银行受冲击较大，可能需要地方政府支持。
地方政府债券支持区域性银行资本金补充进一步导致或有负债风险
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