中国政府政策 | 债务风险管控指引对地方国企具有正面信用影响
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发布时间：2021年3月30日
分析师：钟汶权，胡凯，方敬，卢延宁，刘长浩，董庆雯，杜宁轶，马力3月26日，中国 (A1/稳定) 国务院国有资产监督管理委员会 (中央国资委) 发布了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》。新规旨在防范地方政府的或有负债风险，对于受评地方非金融国企具有正面信用影响，因为新规要求地方政府更密切监测国企债务和杠杆。新规还将促使地方国企减少举债扩张，并剥离高风险或低回报的非主业业务。
此项新规是在近期一些地方国企违约之后发布的。新规要求地方国资委强化地方国企的债务管控，以防止其陷入财务困境。此外，新规要求地方政府推动违约国企实施债务重组，以挽回市场信心并防止风险蔓延。
中央国资委对地方政府及地方国企的指导意见反映了中央政府对于国企拥有最终控制和在决策程序中的关键作用。中央政府向地方国企提供直接财务支持的可能性不大，但是，如果某些国企陷入财务困境，中央政府可以指导、调配和批准必要的资源来防止违约出现。新规通过促进地方政府更加统一有效地实施监督和干预，以增强中央政府应对此种情况的能力，这可以从一开始就防止国企陷入困境。
根据新规，地方政府应通过地方国资委的量化风险监测预警机制更密切监测国企债务和杠杆，该等风险预警机制涵盖地方国企的总体债务水平、负债结构、盈利能力、现金保障、资产质量和隐性债务等。新规还包括分类实施债务和杠杆管控，对高负债企业实施更严格的负债规模和资产负债率双约束。此外，根据新规，政府将按照“一企一策”确定管控目标，推动高负债国企的资产负债率回归行业合理水平。中央国资委和一些地方政府已经采用了这种机制。
新规若得到有效实施，将有助于地方政府控制风险。通过监督国企的运营和财务计划，地方政府可以降低或有负债风险，尤其是高负债国企规模较大的地方政府。例如，新规可以约束地方国企大规模举债扩张，鼓励其更多地投资于关乎国家安全、产业升级、公共服务和经济发展等具有战略重要性的领域和行业。国企的投资规模将取决于其财务承受能力。过去，一些国企侧重于增长而非盈利能力和财务健康，通过激进地举债扩张或增加规模导向的业务如大宗商品贸易等来扩大收入。
新规还呼吁严格国企对外担保管理，尤其要求不对无关联企业提供担保，并要求地方政府按照占国企净资产的一定比例限制其混合融资工具的使用。国企一直广泛使用永续债等混合融资工具，以降低会计核算标准下的杠杆率，但并不能大幅降低财务风险。
但新规不会立即防止地方国企出现违约，因为地方政府需要一定时间来强化监管。对于已经陷入财务困境并且与政府联系较弱的国企，出现财务危机或违约的风险依然存在。对于这种情况，新规要求地方政府和地方国企不得恶意逃废债，努力维护金融市场稳定。国企将需强化重大事项的信息披露，如股东变更、资产划转以及新增大额债务，以保障债券投资人的利益。
对于按期兑付确有困难的国企，地方政府将指导企业提前与债权人沟通确定债务展期等处置方案。此外，地方政府还可以借鉴央企信用保障基金模式设立地方信用保障基金。2020年7月，中央国有资本运营公司中国国新募集设立了人民币1,000亿元的基金，旨在以市场化的形式防范央企债券违约风险。
新规称，对于已经发生债券违约、确需破产的地方国企，地方政府要督促企业依法合规履行破产程序，及时、准确地披露相关信息。各地方国资委要及时报告本级人民政府，指导违约企业通过盘活土地、出售股权等方式补充资金，积极主动与各方债权人沟通协调，努力达成和解方案。
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