中国地方政府 | 碳转型之路将不均衡，北部省份面临信用风险
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发布时间：2021年7月20日
分析师：袁人杰，吕铮，方敬，Marie Diron中国已承诺2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这将促使中国在未来十年提高全国能源效率，但各省份实施碳转型的速度将不均衡1。虽然大部分省级地方政府已将碳减 排纳入工作计划和2021-25年五年规划，但很多地方尚未制定具体的目标。我们认为，原有高碳行业或煤炭开采业务规模较大，且财政和国企实力较弱的省份将最难承担碳转型的成本。
决策部门将制定各省年度可再生能源利用率目标。根据媒体报道的一份国家能源局政策草案，除西藏外，其他所有省份都将收到从现在到2030年可再生能源电力消纳责任权重的年度目标。草案要求所有省份到2030年可再生能源电力消纳责任权重至少达到 40%，不过考虑到各地当前的能源结构，其实施步伐有所不同。河北和辽宁等北部工业大省将可能更难实现这些目标。
迄今为止只有少数省份发布了详细的碳转型计划。最详细的碳转型计划来自更发达、能源效率较高的省份。例如，浙江计划提高太阳能发电和风电装机容量，将非化石能源消费占一次能源消费的比重从2019年的20%提高到2025年的24%。只有少数省份明确了碳达峰时间，关于实现这一目标的政策公布更是寥寥无几。一些地方政府仍在增加煤电装机容量，这也令地方碳转型形势复杂化。
化石燃料敞口较大的碳排放大省转型将更为困难。随着部分不可再生能源投资成为废弃资产，相关省份的长期债务和或有负债负担可能会加大。最容易受到冲击的省份可能是内蒙古、陕西和山西等产煤大省，这些省份生产的煤炭目前大多销往国内其他地区，并且其财政状况较弱。未从化石燃料供应链中成功转型的地方国企将更加依赖地方政府支持，其资金状况可能面临越来越大的压力。
随着全球迈向净零排放，中国也正朝着该目标迈进，并承诺2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。虽然这些目标意味着多数省份将发生根本性的变化，但中央政府的“十四五”规划目前仅制定了部分目标，对这一总体目标的政策发展方向有所限制2。
中国能源密集型的经济结构是碳排放的推动因素，其中电力和工业部门在碳排放中占了较高比重 (图表1)，即使在服务业占经济更大比重的形势下这种情况可能仍会持续。因此，中央政府的碳转型计划侧重于改变能源结构。
2021年3月正式公布的“十四五”规划设定了2025年非化石能源占一次能源消费3的比重从2020年的15.8%提升至20.0%的目标，但降低单位GDP能源消耗和二氧化碳排放目标相对温和，分别为13.5%和18.0%。此外，政府并未对煤炭用量或碳排放设定绝对上限。
在本报告中，我们将探讨中国各省份如何确定自身在低碳和净零排放中的定位，以及相关计划或计划缺乏带来的信用影响。中国的能源政策以往由各省市自主決定，重点是确保在不依赖其他省份进口的情况下仍能满足高峰负荷。因此，全国碳转型目标的进展将取决于各地区的实施情况。
除了省级政府之外，中国于2008年成立国家能源局，负责国家层面的能源政策制定和能源业监管。国家能源局与国家发展和改革委员会(发改委)紧密配合，其中发改委对政府主导的投资和经济发展进行广泛监督，而国家能源局则主导中国能源市场的监管。在2013年国家电力监管委员会(电监会)并入之后，国家能源局的权力得到扩大，职能重叠有所减少。
国家能源局目前计划通过设定各省年度目标，到2030年将可再生能源在全国能源消费总量中的比重从2019年的27.5%提高到 40%4。据媒体报道，国家能源局2021年2月发布了一份政策草案，除西藏之外，其他所有省份都将收到从现在到2030年可再生能源电力消纳责任权重的年度目标。
草案要求2030年各省可再生能源电力消纳责任权重均为40%，由于各地的地形和自然资源存在巨大差异，因此可按各地可再生能源实际使用情况采用不同的实施步伐(图表2)。拥有可再生能源的省份往往位于水资源充足的西南部地区，或是风能和太阳能资源丰富的北部和西部平原，而能源消费量最大的省份则位于东部沿海地区，这些地区是人口稠密的主要经济活动中心。尤其是，2019年中国西部4个省份——西藏、云南、青海和四川80%以上的能源消费来自可再生能源。这些省份均为中国主要河流的发源地，对水电的依赖度极高，而地处干旱的青藏高原的青海和西藏太阳能发电量也较大。
对可再生能源电力消纳责任权重已超过70%的省份，消纳责任权重可以在该比例以上浮动，这些省份包括西藏、云南、青海和四川。对其他可再生能源电力消纳权重已达到40%目标的省份，每年消纳责任权重不能低于上一年的完成情况，其中包括甘肃、重庆、湖南和广西等多个中西部省份，这些省份都是水电大省。甘肃的能源结构中也有一大部分来自风能。上述很多省份仍在投资于新增可再生能源发电。广东和福建等富庶沿海省份以及贵州等水电装机容量较高的内陆省份则稍微落后于上述可再生能源消纳目标。
东部沿海的工业和制造业大省以及产煤大省可能会面临最大挑战(图表3)，这些省份合计占到中国能源生产和消费总量的近一半。这些省份的进展将决定中国能否实现其碳转型目标。河北和辽宁等工业大省的可再生能源电力消纳责任权重从12%-15%不等。这些省份要转变煤电主导的局面可能更为困难，因为其经济结构以工业为主，能耗较高。这些省份将不得不从其他省份进口更多可再生能源以满足国家能源局的长期目标，但是与江苏和山东等省相比其财政状况较弱，这意味着碳转型之路较为艰难。
山西、内蒙古和陕西等产煤大省合计占中国煤炭产量的70%左右。这些较不发达的北部省份近年来已采取措施向风电和水电转型，但仍依赖煤电为当地提供就业并作为推动经济活动和冬季取暖的廉价能源。此外，这些省份总体上经济发展较慢，财政状况较弱，国企负债较高，因此将更难以实现40%的目标。
虽然大部分省级政府已将碳减排纳入其政府工作计划和2021-25年五年规划，但很多计划处于战略制定的初步阶段，并没有具体的目标。
只有少数省份发布了详细的碳转型计划。迄今为止最详细的计划来自更发达、能源效率较高的省份。例如，浙江计划将非化石能源消费占一次能源消费的比重从2019年的20%提高到2025年的24%。该省打算将太阳能和风电装机容量(尤其是近海风电)扩大近一倍，同时扩充现有水电装机容量来实现该目标。此外，该省还推出了多项行业政策来进一步发展电动汽车行业。上海和海南已承诺在2025年之前实现碳达峰，这两地的产业结构中碳排放密度较低。
但是，大部分省份尚未宣布明确的碳达峰时间或者公布了保守的目标。例如，河北预计2025年非化石能源仅占该省能源消费量的11%。很多省份出台了继续控制高能耗的重工业过剩产能并鼓励清洁交通的计划。例如，内蒙古计划在2022年前削减5个高能耗行业80%的产能，并明令禁止虚拟货币挖矿活动。此外，至少有十几个省份将碳排放交易纳入其最新政府工作报告和五年规划中。
相对于削减国企产能而言，中国政府历来更倾向于通过扩大工业和基建投资来推动地方GDP增长。河北、江苏、山东和辽宁等工业大省面临较为困难的双重任务，一方面要大幅降低重工业的煤炭消耗，一方面则要降低石化和钢铁等主要高碳行业的碳排放。
总体而言，降低对煤炭的依赖仍是实现碳达峰的关键，也是整体经济向更清洁能源转型的重要政治障碍。虽然中国已在努力削减煤炭产能以及优化可再生能源，但煤炭仍占2020年中国能源消费总量的57%左右。燃煤发电在中国总体碳排放中的比重极高，即使与日本(A1/稳定)和韩国(Aa2/稳定)等工业大国相比也是如此(图表3)。日本和韩国已宣布在本世纪中叶之前实现净零排放目标。
国家能源局在2016年推出一个预警机制，根据煤电装机容量能否满足能源需求、环境和资源因素的充裕度和新建设项目的预期投资回报率来限制新煤电项目的建设。大部分省份被标为红色或橙色，表明煤电装机容量冗余或较为充裕，但该限制此后逐步放松，到2020年只有6个省份被标为红色或橙色。
再加上一些省份保留新建煤电项目审批权的影响，煤炭消费反弹，各省煤电项目建设和审批量激增，中央政府在疫情之后支持通过举债刺激支出的举措也起了推动作用。例如，湖南省在其2021-25年五年规划中计划新建8座燃煤电厂，而其目前已经超出40%的可再生能源消纳责任权重目标。此外，内蒙古在2020年批准建设装机容量约为10.1吉瓦的燃煤电厂。
中央政府在这方面的政策立场有所缓和。例如，2021年初，一个重要的中央政府督察组批评国家能源局未充分优先考虑中国向低碳能源转型，尤其是在某些省份批准新增煤电项目。国家主席习近平在2021年4月的讲话中表示，中国将在2021-2015年严控煤炭消费增长，并在2026-2030年逐渐减少煤炭消费。
另一方面，对化石燃料基础设施的持续投资有时被认为符合中央政府的双循环战略，该战略强调依赖国内供应和进口替代。
去年冬天，由于一些省份出现多次能源短缺，关于能源安全问题的担忧再度浮现。煤炭除了被视为最可靠的能源来源之外，也是国有企业的骨干力量，同时也是地方就业的重要来源，这是地方政府仍有意持续运营地方发电企业和能源企业的原因所在。
中央政府目标和省级政府计划表明各省份碳转型速度不一。这可能导致各省份之间的脱碳差距较大，超出国家能源局的计划草案，一些省份与中央政府确定的目标和脱碳时间表更为相符，而另一些省份则相对滞后。
对于现有燃煤电厂利用率低、财政状况较差但仍在增加化石燃料基础设施的省份，其最终碳转型过程将更为艰难。随着不可再生能源投资成为废弃资产，其长期债务和或有负债负担可能会加大。处于迅速扩大再生能源发电装机容量的省份可能也会在中期内面临债务负担和或有负债的上升。
中央政府碳转型和可再生能源目标的达成将需要碳排放大省从其他省份进口更多可再生能源，以及关闭高污染产能和安装碳捕集设施。
地方政府受到的最终影响还将取决于碳转型成本在中央与地方政府之间、地方政府与地方国企和民营企业之间如何分配。
财力和国企实力都较弱、钢铁等传统高碳行业规模较大的省份最难以承担碳转型成本(图表4)，例如辽宁和天津。
与之相反，江苏和山东等较发达的沿海省份虽然高碳行业规模也较大，但处于更有利地位，因为其政府财政和国企财务状况更健康，并且都受益于更多元化的经济结构。
产煤大省山西、陕西和内蒙古也容易受到冲击。目前这些省份生产的煤炭大多销往国内其他地区，并且经济发展水平相对较低，财政状况较弱。
我们认为，未从化石燃料供应链转型的煤炭企业和其他地方国企将变得更依赖于地方政府支持，其资金状况可能随着中国转向更清洁能源而面临更大压力。
一些煤炭生产企业已经面临偿付困难局面。2020年11月河南省永城煤电控股集团有限公司的重大违约动摇了投资者对煤炭行业的信心，引发对其他煤炭企业和其他地区城投债券价格和再融资计划的连锁反应，尤其是工业大省山西和河北。
2020年10月，山西省宣布拟将5家大型国企合并重组为一家超大型煤炭生产企业以提高效率。河北省国有煤企、国内十大煤企之一冀中能源集团于2021年3月爆出国内债券违约。同月重庆能源集团的银行债务违约，该公司的煤炭开采业务于2020年年中关停，是公司债务的主要来源。
我们还预计，随着转型计划受到关注，未来十年能源公用事业、钢铁、水泥等其他主要高碳行业的地方国企也将面临信用影响5。这类企业的成本将体现在新增监管压力、脱碳技术投资和升级等方面，这些成本可能增加其所属地方政府的或有负债。
随着跨省区能源交易机制的发展，一些落后省份的碳转型问题可能得到缓解。鉴于此，中国已大规模投资于特高压直流输电线路的建设，这将匹配发电与用电需求并尽可能地减少输电损失。
在省级层面能源供需失衡局面依然严重，西部省份处于能源净盈余，而东部省份仍为净赤字。跨省区能源交易机制的扩大可能会减轻上述失衡局面并缓冲部分再生能源风险，尤其是风能和太阳能。例如，通过该机制可以将某省的过剩能源输送给另一省份，以抑制再生能源供应的波动。
作者
袁人杰
研究撰稿员
Natasha Brereton-Fukui
2.参见在迈向净零排放的道路上化石燃料相关行业将面临崎岖转型，2021年6月25日
3.一次能源消费包括能源行业自身的能源消费、能源转换和输配损失以及最终用户的终端消费。
4.国家能源局的目标与五年规划目标没有直接可比性，因为前者指在总电力供应中的消纳比重(而五年规划使用一次能源消费目标)并且指不包括核能的可再生能源。
5.参见Environmental heat map update: Risks rise for oil & gas, chemicals, metals & mining，2021年5月27日
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