中国地方政府 | 地方政府进一步支持中小银行将加大其直接面临地方金融业风险
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发布时间：2021年9月3日
分析师：杜宁轶，朱毅，方敬，Marie Diron自从去年年底中国(A1/稳定)中央政府和金融监管机构允许地方政府利用专项债支持其辖区内的中小银行1补充资本金以来，截至2021年8月底已有12个省市披露中小银行专项债发行情况，合计发行规模人民币1,188亿元(约合180亿美元)。
上述政策加强了地方政府在确保地方金融稳定中的作用，但同时增加了地方政府对中小银行风险的直接敞口。如果政府进一步扩大相关计划，则可能会直接增加地方财政风险，并进一步削弱高负债水平地方政府的实力。
发行专项债支持中小银行补充资本金的计划令地方政府直接面临地方金融业的风险。相关计划将增强并加大地方政府与地方金融业的联系。相关风险可能会直接传导至地方政府的资产负债表，特别是西部和东北省份等财政压力和银行业风险较大的地区。
由于相关政策旨在为中小银行提供资本金支持，地方政府可能会因其专项债注资中小银行而蒙受损失。这些专项债注资旨在为中小银行提供长期的资本金支持，其回报取决于银行的盈利或股价升值。若其注资的银行严重亏损或未能为股东提供灵活的退出机制，则地方政府可能会在这些投资上蒙受损失。但是最终，无论所投入资金的损失如何，专项债的偿还将是省级地方政府发行人的义务。
加强公司治理的目标将面临挑战。该政策的另一个目标是加强公司治理和问责制，并让地方政府参与其中，从而加强内部控制。特别是，该政策旨在让地方政府在董事会层面进行参与，旨在减少关联交易，同时加强贷款以支持地方小微企业和三农发展。然而，与目标银行的总资本量相比，地方政府的投资规模有限，因此地方政府的作用仍将因分散的利益相关方和复杂的股东结构而受到制约。
2020年12月，国务院和金融稳定发展委员会允许地方政府安排部分专项债资金支持中小银行补充资本金，并出台相关计划，下达人民币2,000亿元的专项债额度。目前已有20个省市披露了申请中小银行专项债发行计划，其中河南省获得的额度最多，为人民币257亿元，最少的为湖北省，为人民币37亿元。截至2021年8月底，已有12个地区披露了中小银行专项债的发行情况，包括广东、山西、浙江、广西、内蒙古、四川、辽宁、福建、黑龙江、天津、陕西和江西，合计发行规模达人民币1,188亿元(图表1)。
中国的商业银行中，中小银行较容易受到地方经济进一步恶化的影响，原因是其资产组合多样化程度较低，而且对信用状况较弱的借款人的敞口较大。特别是，农村商业银行承受贷款损失的缓冲能力较差，其不良贷款拨备覆盖率较低已反映了这一点2。近年来，虽然中小银行已通过发行永续债和可转债来补充资本，但其资本充足率水平仍低于其他类型的银行，市场对其资本工具的兴趣也较有限。
地方政府使用专项债资金注资中小银行可降低银行方面的风险，但同时会增加地方政府对中小银行风险的直接敞口，因此，地方金融业风险可能会更直接传导至地方政府的资产负债表，特别是西部和东北省份等财政压力较大的地区(图表2)。
人民币2,000亿专项债额度在各省之间的分配与地区金融资产质量(体现在不良贷款率)、地区经济实力和财政负担的关联性较低。申请中小银行专项债计划的20个省市中，其中一半的不良贷款率高于2020年全国平均(图表3)。其中内蒙古的不良贷款率最高，为7.9%，其获得的中小银行专项债额度为人民币162亿元。浙江的不良贷款率最低，低于1%，但其申请的相关专项债额度仅为人民币50亿元。
虽然目前人民币2,000亿元的额度仅占所有中小银行资本金总额的3.4%3，但随着时间的推移，我们预计中小银行获得的专项债资金将会增加。该额度也小于地方政府债务余额。例如，江西省的中小银行专项债拟发行规模为人民币79亿元，相当于2020年底该省总债务余额的1.1%。因此相关风险将微不足道。但是，如果未来几年内蒙古、甘肃和辽宁等债务水平较高、银行偿付能力较弱的地方政府用于支持中小银行的专项债的额度得到提高，则相关影响可能会更大。
发行专项债支持中小银行补充资本金的计划会增加地方政府对地方金融业风险的直接敞口，因为专项债资金将以入股方式注资中小银行。此外，获得专项债资金的中小银行的风险可能高于通常获得此类资金的基础设施和其他项目。
农村金融机构获得的专项债资金将多于城市商业银行。124家将获益于专项债资金的中小银行中，仅7%为城市商业银行，其余为农村金融机构。
各省市专项债注资中小银行的方式也将存在差异。其中山西已将大部分专项债券募集资金(人民币153亿元)注入一家城商行，而其他地区大多数的投资额不到人民币5亿元，且分散注资多家中小银行。例如，黑龙江计划发行人民币123亿元专项债，注资43家农村金融机构和一家城商行。
此外，仅山西和内蒙古将专项债资金投入省级金融机构。其余省份会将大部分的募集资金转贷给市县级政府使用。例如，广西发行的人民币118亿元专项债资金将投向21家市县级中小银行。
根据中小银行专项债相关发行文件，专项债的偿债资金将主要来源于被投入的中小银行，但如果中小银行无法履行偿还义务，则最终将是地方政府的责任。如果出现任何偿还缺口，中小银行所在的市县政府将首先利用其政府性基金收入来帮助偿还。如果仍然存在偿还资金缺口，省政府将最终承担债券偿还责任4。
到目前为止，所有已发行的专项债都采用分期偿还的方式，其中大多数安排从第六年到第十年每年偿还20%的本金。由于专项债募集资金通过一定的结构注资给中小银行，这些中小银行的盈利能力普遍低于全国性银行，因此，这些投资对应的回报可能不足以偿付地方政府投入专项债资金的本息和。此外，多数获得地方政府专项债注资的中小银行都并未上市5，且其股权缺乏流动性，因此地方政府将难以退出这些投资。
根据浙江中小银行专项债注资温州银行的债券发行文件，如果正常的还款来源无法满足偿债资金，温州市政府将安排政府性基金收入或通过国有资产处置等方式补足。但是最终，专项债的偿还将是浙江省政府的义务。
专项债资金支持中小银行补充资本金政策的另一个目标是加强公司治理和问责制，并让地方政府参与其中，从而加强内部管控。特别是，该政策旨在让地方政府代表在董事会层面进行参与，旨在减少关联交易，同时加强贷款以支持地方小微企业和三农发展。
中国的中小银行通常有大量的利益相关方，包括个人、地方国企和民企。截至目前，地方政府的股权投资并未赋予任何特殊的股东权利或控制权，因此地方政府与其他股东处于平等地位。由于地方政府的投资规模有限，20个省份仅获得人民币2,000亿元额度，仅占所有中小银行总资本金的3.4%，因此地方政府在公司治理中的作用仍将因分散的利益相关方和复杂的股东结构而受到制约。因此，公司治理仍将是需要持续关注的主要信用考虑因素。
1.人民银行将资产规模介于人民币5,000亿元至人民币4万亿元的银行归类为中型银行，资产规模小于人民币5,000亿元的银行归类为小型银行。根据资产规模，这一分类包括所有城商行和农商行，即地方政府专项债注资的潜在目标。对于全国性的小型股份制商业银行，即使其资产规模符合中小银行的条件，地方政府也无法注资此类银行。
2.参见：Banks – China Quarterly: Asset quality and capitalization continue to stabilize as the economy rebounds，2021年6月
3.中小银行的风险加权资产和总资本数据是根据银保监会截至2021年6月30日的银行业信息披露估算的。
4.根据国务院办公厅2016年发布的88号文，省政府有责任承担其管辖区域内地方政府债券全部偿还责任。参见中国地方政府：项目收益专项债发行量增长；信用质量与其他地方政府债券相近，2018年9月。
5.除了江西省获得中小银行专项债注资的江西银行和九江银行在中国香港特别行政区(Aa3/稳定)上市以外，多数获得地方政府专项债注资的中小银行都并未上市。
此报告是于2021年08月31日发表的穆迪报告Regional & Local Governments – China:Growing role in supporting small and midsized banks raises RLGs'direct exposure to local financial sector risks的中文翻译本。(中文为翻译稿，如有出入，以英文为准)
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