中国地方政府 | 地方政府进一步支持中小银行将加大其直接面临地方金融业风险
扫码前往手机查看或分享
自从去年年底中国(A1/稳定)中央政府和金融监管机构允许地方政府利用专项债支持其辖区内的中小银行1补充资本金以来,截至2021年8月底已有12个省市披露中小银行专项债发行情况,合计发行规模人民币1,188亿元(约合180亿美元)。
上述政策加强了地方政府在确保地方金融稳定中的作用,但同时增加了地方政府对中小银行风险的直接敞口。如果政府进一步扩大相关计划,则可能会直接增加地方财政风险,并进一步削弱高负债水平地方政府的实力。

相关计划将增强并加大地方政府与地方金融业的联系。相关风险可能会直接传导至地方政府的资产负债表,特别是西部和东北省份等财政压力和银行业风险较大的地区。

这些专项债注资旨在为中小银行提供长期的资本金支持,其回报取决于银行的盈利或股价升值。若其注资的银行严重亏损或未能为股东提供灵活的退出机制,则地方政府可能会在这些投资上蒙受损失。但是最终,无论所投入资金的损失如何,专项债的偿还将是省级地方政府发行人的义务。

该政策的另一个目标是加强公司治理和问责制,并让地方政府参与其中,从而加强内部控制。特别是,该政策旨在让地方政府在董事会层面进行参与,旨在减少关联交易,同时加强贷款以支持地方小微企业和三农发展。然而,与目标银行的总资本量相比,地方政府的投资规模有限,因此地方政府的作用仍将因分散的利益相关方和复杂的股东结构而受到制约。
2020年12月,国务院和金融稳定发展委员会允许地方政府安排部分专项债资金支持中小银行补充资本金,并出台相关计划,下达人民币2,000亿元的专项债额度。目前已有20个省市披露了申请中小银行专项债发行计划,其中河南省获得的额度最多,为人民币257亿元,最少的为湖北省,为人民币37亿元。截至2021年8月底,已有12个地区披露了中小银行专项债的发行情况,包括广东、山西、浙江、广西、内蒙古、四川、辽宁、福建、黑龙江、天津、陕西和江西,合计发行规模达人民币1,188亿元(图表1)。

中国的商业银行中,中小银行较容易受到地方经济进一步恶化的影响,原因是其资产组合多样化程度较低,而且对信用状况较弱的借款人的敞口较大。特别是,农村商业银行承受贷款损失的缓冲能力较差,其不良贷款拨备覆盖率较低已反映了这一点2。近年来,虽然中小银行已通过发行永续债和可转债来补充资本,但其资本充足率水平仍低于其他类型的银行,市场对其资本工具的兴趣也较有限。
地方政府使用专项债资金注资中小银行可降低银行方面的风险,但同时会增加地方政府对中小银行风险的直接敞口,因此,地方金融业风险可能会更直接传导至地方政府的资产负债表,特别是西部和东北省份等财政压力较大的地区(图表2)。

人民币2,000亿专项债额度在各省之间的分配与地区金融资产质量(体现在不良贷款率)、地区经济实力和财政负担的关联性较低。申请中小银行专项债计划的20个省市中,其中一半的不良贷款率高于2020年全国平均(图表3)。其中内蒙古的不良贷款率最高,为7.9%,其获得的中小银行专项债额度为人民币162亿元。浙江的不良贷款率最低,低于1%,但其申请的相关专项债额度仅为人民币50亿元。
虽然目前人民币2,000亿元的额度仅占所有中小银行资本金总额的3.4%3,但随着时间的推移,我们预计中小银行获得的专项债资金将会增加。该额度也小于地方政府债务余额。例如,江西省的中小银行专项债拟发行规模为人民币79亿元,相当于2020年底该省总债务余额的1.1%。因此相关风险将微不足道。但是,如果未来几年内蒙古、甘肃和辽宁等债务水平较高、银行偿付能力较弱的地方政府用于支持中小银行的专项债的额度得到提高,则相关影响可能会更大。

发行专项债支持中小银行补充资本金的计划会增加地方政府对地方金融业风险的直接敞口,因为专项债资金将以入股方式注资中小银行。此外,获得专项债资金的中小银行的风险可能高于通常获得此类资金的基础设施和其他项目。
农村金融机构获得的专项债资金将多于城市商业银行。124家将获益于专项债资金的中小银行中,仅7%为城市商业银行,其余为农村金融机构。
各省市专项债注资中小银行的方式也将存在差异。其中山西已将大部分专项债券募集资金(人民币153亿元)注入一家城商行,而其他地区大多数的投资额不到人民币5亿元,且分散注资多家中小银行。例如,黑龙江计划发行人民币123亿元专项债,注资43家农村金融机构和一家城商行。
此外,仅山西和内蒙古将专项债资金投入省级金融机构。其余省份会将大部分的募集资金转贷给市县级政府使用。例如,广西发行的人民币118亿元专项债资金将投向21家市县级中小银行。
根据中小银行专项债相关发行文件,专项债的偿债资金将主要来源于被投入的中小银行,但如果中小银行无法履行偿还义务,则最终将是地方政府的责任。如果出现任何偿还缺口,中小银行所在的市县政府将首先利用其政府性基金收入来帮助偿还。如果仍然存在偿还资金缺口,省政府将最终承担债券偿还责任4。
到目前为止,所有已发行的专项债都采用分期偿还的方式,其中大多数安排从第六年到第十年每年偿还20%的本金。由于专项债募集资金通过一定的结构注资给中小银行,这些中小银行的盈利能力普遍低于全国性银行,因此,这些投资对应的回报可能不足以偿付地方政府投入专项债资金的本息和。此外,多数获得地方政府专项债注资的中小银行都并未上市5,且其股权缺乏流动性,因此地方政府将难以退出这些投资。
根据浙江中小银行专项债注资温州银行的债券发行文件,如果正常的还款来源无法满足偿债资金,温州市政府将安排政府性基金收入或通过国有资产处置等方式补足。但是最终,专项债的偿还将是浙江省政府的义务。
专项债资金支持中小银行补充资本金政策的另一个目标是加强公司治理和问责制,并让地方政府参与其中,从而加强内部管控。特别是,该政策旨在让地方政府代表在董事会层面进行参与,旨在减少关联交易,同时加强贷款以支持地方小微企业和三农发展。
中国的中小银行通常有大量的利益相关方,包括个人、地方国企和民企。截至目前,地方政府的股权投资并未赋予任何特殊的股东权利或控制权,因此地方政府与其他股东处于平等地位。由于地方政府的投资规模有限,20个省份仅获得人民币2,000亿元额度,仅占所有中小银行总资本金的3.4%,因此地方政府在公司治理中的作用仍将因分散的利益相关方和复杂的股东结构而受到制约。因此,公司治理仍将是需要持续关注的主要信用考虑因素。

1.人民银行将资产规模介于人民币5,000亿元至人民币4万亿元的银行归类为中型银行,资产规模小于人民币5,000亿元的银行归类为小型银行。根据资产规模,这一分类包括所有城商行和农商行,即地方政府专项债注资的潜在目标。对于全国性的小型股份制商业银行,即使其资产规模符合中小银行的条件,地方政府也无法注资此类银行。
2.参见:Banks – China Quarterly: Asset quality and capitalization continue to stabilize as the economy rebounds,2021年6月
3.中小银行的风险加权资产和总资本数据是根据银保监会截至2021年6月30日的银行业信息披露估算的。
4.根据国务院办公厅2016年发布的88号文,省政府有责任承担其管辖区域内地方政府债券全部偿还责任。参见中国地方政府:项目收益专项债发行量增长;信用质量与其他地方政府债券相近,2018年9月。
5.除了江西省获得中小银行专项债注资的江西银行和九江银行在中国香港特别行政区(Aa3/稳定)上市以外,多数获得地方政府专项债注资的中小银行都并未上市。
此报告是于2021年08月31日发表的穆迪报告Regional & Local Governments – China:Growing role in supporting small and midsized banks raises RLGs'direct exposure to local financial sector risks的中文翻译本。(中文为翻译稿,如有出入,以英文为准)
本报告并非信用评级行动公告。对于本报告中涉及的信用评级,请参阅www.moodys.com发行人/实体专页上的评级索引,了解最新评级行动信息和评级历史。
© 2021,穆迪公司 (Moody's Corporation) 、穆迪投资者服务公司 (Moody's Investors Service, Inc.) 、Moody's Analytics, Inc.和/或其许可人及关联公司 (统称“穆迪”) 。版权所有,翻印必究。
穆迪信用评级关联公司所发布的信用评级是他们对实体、信用承诺、债务或债务证券的相对未来信用风险的当前意见,穆迪出版的材料、产品、服务和信息 (统称 “出版物”) 可能包括该等当前意见。穆迪将信用风险定义为某实体可能无法履行其到期的合同财务义务的风险,以及在发生违约或损害事件时的预计财务损失。关于穆迪信用评级所指的合同财务义务的种类的信息请见相关的穆迪评级符号和定义出版物。信用评级并不针对任何其他风险,包括但不限于:流动性风险、市场价值风险或价格波动。信用评级、非信用评估 (“评估”) 以及穆迪出版物中包括的其他意见并非对当前或历史事实的陈述。穆迪出版物也可能包括由 Moody's Analytics, Inc.和/或其关联公司发布的以量化模型为基础的信用风险预测以及相关的意见或评论。穆迪信用评级、评估、其他意见及出版物并不构成或提供投资或财务建议,穆迪信用评级、评估、其他意见及出版物亦非关于购买、出售或持有特定证券的推荐意见,也不能提供该等意见。穆迪信用评级、评估、其他意见和出版物均不会评论某项投资是否适合任何特定投资者。穆迪发布信用评级、评估和其他意见及出版其出版物之时预期并理解每位投资者将以应有的谨慎态度自主研究和评估其考虑购买、持有或出售的每项证券。
穆迪信用评级、评估、其他意见和出版物不适于零售投资者的使用,如零售投资者在做投资决定时使用穆迪信用评级、评估、其他意见或出版物,将是草率且不合适的。如有疑问,您应与您的财务顾问或其他专业顾问联系。
本文所载所有信息均受法律 (包括但不限于版权法) 保护,未经穆迪事先书面许可,任何人均不得以任何形式、方式或途径对该等信息全部或部分进行复制或翻印、重新包装、进一步传播、传送、散布、分发或转售,或存储供日后任何上述目的使用。
任何人不得将穆迪信用评级、评估、其他意见和出版物作为基于监管目的而定义的基准 (benchmark),亦不得以可能导致穆迪信用评级、评估、其他意见和出版物 被视为基准的任何方式使用穆迪信用评级、评估、其他意见和出版物。
本文所载所有信息均系穆迪从其相信为准确和可靠的来源获得。然而,由于可能会出现人为或机械错误以及其他因素,本文所载所有信息均按“原样”提供,不附带任何形式的保证。穆迪会采取所有必要措施,使其在授予信用评级时采用的信息具备足够质量,并来自穆迪认为是可靠的来源,包括独立的第三方来源 (如适当) 。但穆迪并非审计机构,亦不能对评级过程或准备其出版物时收到的信息在每个情况下均独立地进行核实或确认。
在法律允许的范围内,就因本文所载信息、或本文所载信息的使用或未能使用而引起的或与之相关的任何个人或实体的任何间接、特殊、后果性或附带性损失或损害,穆迪及其董事、高级管理人员、员工、代理、代表、许可人和供应商均不承担任何责任,即便穆迪或其任何董事、高级管理人员、员工、代理、代表、许可人或供应商被事前告知该等损失或损害的可能性,包括但不限于:(a) 任何当前或未来的利润损失或 (b) 因并非穆迪特定信用评级的评级对象的金融工具引起的任何损失或损害。
在法律允许的范围内,就因本文所载信息、或本文所载信息的使用或未能使用而引起的或与之相关的任何个人或实体的直接或补偿性损失或损害,穆迪及其董事、高级管理人员、员工、代理、代表、许可人和供应商均不承担任何责任,包括但不限于由穆迪或其任何董事、高级管理人员、员工、代理、代表、许可人或供应商的疏忽 (为避免疑问,不包括法律规定不得排除的欺诈、故意不当作为或任何其他类型责任) 、或其控制范围内或超出其控制范围的偶发事件而导致的任何个人或实体的直接或补偿性损失或损害。
穆迪不以任何形式或方式对任何信用评级、评估、其他意见或信息的准确性、及时性、完整性、适销性或特定用途适用性提供或作出任何明示或暗示的保证。
穆迪公司 (“MCO”) 全资拥有的信用评级子公司穆迪投资者服务公司谨此披露:多数穆迪投资者服务公司评级的债务证券 (包括公司债和市政债、债券、票据和商 业票据) 和优先股的发行人,在授予任何信用评级之前已同意向穆迪投资者服务公司支付 1,000 美元至约 5,000,000 美元不等的信用评级意见和服务费用。MCO及穆迪投资者服务亦执行政策及程序以便保持穆迪投资者服务信用评级及信用评级过程的独立性。关于 MCO 董事与被评级实体之间,及获穆迪投资者服务信用评级并已向美国证券交易委员会公开报告其在 MCO 持股 5% 以上的各实体之间可能存在某种关联的信息每年会在www.moodys.com“投资者关系—公司治理—董事及股东关联政策”栏内刊登。
仅针对澳大利亚的额外条款:任何出版到澳大利亚的本文件均依据下述穆迪关联公司的澳大利亚金融服务牌照发布:Moody's Investors Service Pty Limited,澳大利亚商业注册号码 (ABN) :61 003 399 657,澳大利亚金融服务牌照号码 (AFSL) :336969;及/或 Moody's Analytics Australia Pty Ltd,澳大利亚商业注册号码 (ABN) :94 105 136 972,澳大利亚金融服务牌照号码 (AFSL) :383569 (视情形而定) 。本文件仅向2001年公司法 (Corporations Act 2001) 第761G条所定义的“批发客户”提供。如您继续在澳大利亚境内浏览本文件,即代表您向穆迪表示您为“批发客户”或代表“批发客户”浏览本文件,您或您代表的实体均不会直接或间接向2001年公司法 (Corporations Act 2001) 第761G条所定义的“零售客户”发布本文件或其内容。穆迪信用评级是针对发行人债务的信用度的意见,并非对零售投资者可获 取的发行人股票证券或任何形式的证券的意见。
仅针对日本的额外条款:Moody's Japan K.K. (“MJKK”) 是 Moody's Group Japan G.K.的全资信用评级子公司,而后者由穆迪公司的全资子公司 Moody's Overseas Holdings Inc.全资所有。Moody's SF Japan K.K. (“MSFJ”) 是 MJKK 的全资信用评级子公司。MSFJ不属于美国全国认定的评级组织 (“NRSRO”) 。因此,MSFJ授予的信用评级是非NRSRO信用评级。非 NRSRO信用评级由非NRSRO的实体授予,因而受评债务无资格享受美国法律项下的某些待遇。MJKK和MSFJ是日本金融服务厅注册的信用评级机构,其注册号分别为FSA Commissioner (Ratings) 2号和3号。
MJKK或MSFJ (视情形而定) 谨此披露:多数MJKK或MSFJ (视情形而定) 评级的债务证券 (包括公司债和市政债、债券、票据和商业票据) 和优先股的发行人,在授予任何信用评级之前已同意向MJKK或MSFJ (视情形而定) 支付 125,000 日元至约 550,000,000 日元不等的信用评级意见和服务费用。
MJKK 和 MSFJ 亦执行相关政策及程序,以遵守日本监管要求。