中国地方政府 | 国家审计署披露多个地方政府虚增财政收入及新增隐性债务

发布时间：2023年7月3日

分析师：方敬，傅予彬，黄宝桦

6月26日，中国国家审计署报告披露了其审计的多个地方政府去年虚增财政收入及新增隐性债务。这一发现表明地方政府的财政压力不断攀升，尤其是较低级别的政府。

由于防疫相关的支出增加，而来自土地出让和税收的财政收入减少，去年中国地方政府的预算赤字大幅上升，促使部分地方政府通过城投公司举债购地。虽然购置的土地大多用于建设工业园或保障性住房等公共政策项目，但部分是虚构交易并用于虚增政府收入。

国家审计署的报告显示，在对大约3,000个地方政府2022年的财政收支情况的进行审计时，发现有70个地方政府2022年通过向其下属国企出售国有资产和土地的方式虚增了财政收入，金额约为人民币860亿元(约合118亿美元)，其中近67.5%发生在较低级别的地方政府，主要是县级。此外，49个地方政府通过承诺兜底回购、国企违规垫资建设等方式新增了隐性债务，金额为人民币415亿元。(“隐性债务”的范围并不明确，但多数包括在我们对地方政府或有负债的测算中，因为我们的测算考虑了包括城投公司在内的所有地方国企的负债。)

虽然审计署报告披露的数字相对较小，但会影响相关地方政府的支出能力，同时也说明地方政府的财政挑战比我们此前的设想更严峻。虚增的财政收入在2022年地方政府一般公共预算总收入中的占比不足1%，而新增隐性债务则占地方政府资金缺口(即地方政府支出与收入之差)的0.5%。

国内智库中国财政科学研究院的一份报告指出，城投公司出资购地的规模占2022年土地出让金的50%以上，大大高于2021年，这有助于说明2022年地方政府下属国企的或有负债大幅上升的原因。在房地产市场下滑期间，城投公司举债购地大幅上升造成了风险，因为其中多项交易可能并不具有经济效益，而出资购地导致债务增加。对国企依赖性较大的部分地方政府去年通过城投公司购地的比例显著提高，其中某些地方政府的城投购地规模是上年的两倍。

国企参与“自卖自买”和虚构土地交易并非中国地方政府的新现象，但在2022年房地产市场下滑期间这种做法明显有所增加。在某些情况下，地方政府有较强的动力通过国企购地人为虚增财政收入或操控数据实现目标，从而换取经济发展支持，例如上级政府增加税收返还。此外，政府官员普遍将经济表现视为一个关键绩效指标。

由于2022年通过增加债务来支持经济增长，中国地方政府面临不断上升的财政挑战，尤其是占地方政府一般公共预算总收入56%左右的区县级政府。4月份国务院提出加强地方政府债务管理及化解债务风险，多家城投公司逐渐减少购地，从而降低其杠杆率及偿还债务。与此同时，部分地方政府面临疲弱的增长前景。

我们估计2022年地方政府的资金缺口增加了17%，这主要因为地方国企为推动经济增长而大举支出，尤其是在土地出让收入显著下降的情况下。

由于政府出台支持民营开发商的政策，今年城投公司的购地规模已经下降，但多个地方政府的土地出让收入仍在继续下滑。县级政府等财力较弱、行政级别较低的地方政府今年面临疲弱的财政状况，特别是财政收入高度依赖土地出让的地方政府。

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此报告是于2023年07月03日发表的穆迪报告Regional and Local Governments – China:China's National Audit Office reveals many local governments inflated revenue and hid debt的中文翻译本。(中文为翻译稿，如有出入，以英文为准)

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