中国地方政府 | 劳动年龄人口萎缩将考验财政管理

中国的劳动力在过去十年中逐渐萎缩，并且该趋势很可能会延续，从而抑制增长潜力。联合国人口司预计，在本世纪剩余时间内，中国的劳动力将持续减少(见图表1)。劳动人口的减少意味着中国必须提高经济生产率才能实现国家主席习近平提出的到2035年GDP翻番的目标。不过，自2010年以来劳动生产率增长呈放缓趋势，并且我们预计不会出现重大逆转。

图表1

1991年至2017年，中国总和生育率保持在1.66左右的相对稳定水平，远低于2.1的人口替代率(见图表2)。为应对低生育率，中国政府放宽了计划生育政策，首先是在2013年，允许至少一方是独生子女的夫妻可以生育两个孩子，从2016年起全面实施一对夫妻可生育两个孩子。尽管如此，此后生育率仍进一步下降，2022年已降至1.08，低于许多发达经济体的水平。据国家统计局统计，同年中国人口开始负增长。虽然生育率下降的部分原因可能是受2022年新冠疫情的暂时影响，但长期趋势明确。

图表2

生育率走低叠加医疗卫生条件的改善导致中国人口迅速老龄化。联合国人口司预测，到本世纪中叶，中国的老年抚养比将达到71%，这意味着每一个半工作年龄人口需抚养一个以上的65岁以上老人。退休人员的赡养负担将相应增加，对中国有限的社会福利体系和养老能力构成压力。作为管理老龄化社会转型努力的一部分，政府发布了一项计划，将退休年龄从在20世纪中叶最初设定的水平(一般为女性55岁退休，男性60岁)逐步提高。

中国面临的老龄化挑战与包括日本(A1/稳定)和德国(Aaa/稳定)在内的其他经济体所面临的挑战相差无几(见图表3)。不同之处在于，由于中国1980年开始实行计划生育政策，老龄化速度更快，而且老龄化在人均社会保障资源较少的经济发展初期就已开始。虽然中国境内存在大量区域内移民(如下文所述)，但中国也无法像美国(Aaa/稳定)和澳大利亚(Aaa/稳定)等移民国家那样，利用净增移民来补充其劳动年龄人口。

图表3

在政府层面，这些人口压力的成本将主要由地方政府承担，因为其负责大部分公共投资和社会支出。虽然一些短期影响已经开始显现，但大部分转变将在数十年而不是几年内发生。

人口问题在地方政府层面表现为不同地区之间人口流动竞争加剧。人口流动的驱动因素既包括增长较快地区的经济机会，也包括获得优质医疗和教育资源的机会，而一二线城市的此类资源往往要好得多。

中国的人口流动存在三大趋势。第一个趋势是人口从北方向南方迁移，第二个是从中部地区向经济更有活力的、出口导向型的沿海地区和发展更快的西部边缘地区迁移。第三大趋势是区域内竞争，即劳动力从周边欠发达的地级市向资源丰富的省会城市转移。

北方的人口压力最大，尤其是黑龙江、吉林和辽宁等“铁锈带”省份(见图表4)。过去十年，该地区劳动年龄居民不断外流。这导致该地区人口老龄化速度快于中国其他地区，使得人口自然增长率(出生人数与死亡人数之差占总人口的百分比)持续走向负值。

图表4

以黑龙江为例，2022年每1000人中有3.34人出生，同时每1000人中有9.09人死亡。导致该省人口自然增长率为负5.75%，为国内各省市最低水平(见图表5)。再加上持续的人口外流，自2020年疫情暴发以来，该省人口减少2.8%，这一比例与邻省吉林省相当，后者2022年受疫情封控政策影响较大。包括辽宁、内蒙古、甘肃和天津在内其他北方省份人口在过去十年中也在萎缩，导致劳动力减少，抚养比上升。

相比之下，浙江、广东和福建等沿海省份的人口增长则得益于过去三年对外贸易的快速扩张。在中央政府大力支持建设国际自由贸易港的政策背景下，海南人口增速快于其他地区。在人口稀少的西部地区西藏和新疆，人口也在迅速增长。其中西藏的人口出生率非常高。在西藏、宁夏和贵州等地，计划生育政策的作用明显不强，这些地区的人口自然增长率受到年轻人口和出生率上升的推动。

图表5

人口密集的一线城市如上海和北京近年来人口基本稳定。这最初是因为自2017年起执行的人口上限(上海计划将人口控制在2,500万以内，北京控制在2,300万以内)，以及棚户区改造和关闭无证照经营的努力，这些措施对城市农民工造成了较大影响。最近，疫情的暴发和严格的管控措施导致2020年农民工数量大幅下降，一些地区出现低技能劳工短缺的情况。

湖南就是一个区域内竞争的实例。该省长期推行大长沙都市圈发展政策，为全省经济打造更强大的增长引擎，导致经济和人口资源向长株潭城市群集中。其贡献了约42%的湖南省GDP，在该省总人口中约占26%，而面积仅占全省总面积的13%。

我们预计更大规模的人口流动将加大欠发达地区及小城市地方政府的财政压力，并为大城市带来更多机遇。未来人口流动的受益者可能是更有商业活力的长三角和珠三角城市。上述两个和地区交通基础设施最为发达，相关产业网络已经形成制造业集群。

有优惠政策支持的地区或城市，如省会城市和海南自由贸易港相关地区，也将吸引人口流入。经济竞争力较弱的地区，人口将继续外流。此类外流将有损公共财政和社会支出，进一步削弱经济竞争力，导致更多人口外流。随着户口政策造成的扭曲减少，我们预计经济机会将成为人口流动的更大推动力。

包括医疗卫生、教育和社会保障的基本公共服务约占GDP的8%，此类支出几乎完全由地方政府提供，在2022年一般公共预算支出中占44%(见图表6)。支出占GDP的百分比在过去十年中保持相对稳定，没有受到近期政策，例如2021年宣布的共同富裕政策​的实质性影响(见图表7)。在过去二十年里，地方政府也在很大程度上负责基础设施和城市建设支出，其中大部分资金来自表外。

图表7

收入方面，地方政府对人口结构变化带来的税收和土地出让收入压力比较敏感。特别是，地方政府依赖房地产相关收入(土地出让收入和各种房地产相关税收占地方政府财政收入的近三分之一)，自身对人口压力比较敏感。例如，在中国人口增长停滞或人口持续外流的部分地区，房地产相关收入大幅下降，而在主要沿海城市，房地产相关收入则更具韧性(见图表8)。因此，在房地产活动放缓已经影响地区GDP增长的情况下，此类地区(主要是华北和西部)将出现政府基建投资下降的局面。虽然这些省份对土地出让收入的依赖度总体较低，但其财政实力较弱，负债率更高，土地出让收入波动更大。增值税、消费税和个人所得税是地方政府其他重要收入来源，合计约占税收的60%，此类税收对人口变化也比较敏感。

图表8

许多城市正在放宽户口要求，中国的户籍制度规定了谁可以获得特定地区的公共教育和医疗服务，以及社会保障福利。随着时间的推移，再加上人口老龄化和地区之间的经济差异，这将给地方政府预算带来更大压力。经济活力较差、债负较重、人口持续外流的地区所受冲击最大。由此所致经济和人口变化将导致地方层面财政和债务状况加剧分化。

随着抚养比的上升，人口下降的城市和地区经济可能会更加低迷、财政收入增长停滞或下降，以及在支付不断增长的养老金负债和其他固定成本方面面临更大的障碍。黑龙江、吉林、辽宁、甘肃等近期人口下降幅度最大的省份土地出让收入下降幅度最大，2022年其土地出让收入平均下降58%。这些省份的财政赤字也大幅增加，部分原因是其人口结构薄弱，而人口结构薄弱又与GDP增长缓慢以及高度依赖农业和重工业有关。黑龙江鹤岗市的情况尤为严重。该市曾以煤炭兴业，同时也是二十一世纪首个进行财政重整的城市。2022年，鹤岗一般公共预算收入仅相当于该市同期一般公共预算支出的五分之一左右。

对于甘肃等人口增长停滞或下降的地区而言，作为拉动经济增长的手段之一，持续投资城市建设和基础设施可能会给市政府带来长期财政压力的风险。事实上东北和西北部分地区已经出现这种情况。中国欠发达地区的许多地方政府持续投资城市和交通基础设施，其假定固定资产投资等同于发展，并希望国家主导的此类经济活动将劳动力留在其辖区内。而这导致债务负担持续增加。另一方面，随着人口老龄化，医疗卫生相关基础设施的需求料将增加。

对于人口增速较高的地区，政府虽然在短期内将面临更大的支出需求，但同时也将受益于经济增长提速和税收收入的提高。在属于此类城市的地区，户籍改革的成本将相当大的，因为这意味着要向新落户人口提供医疗、教育和社会保障福利。

近年来政府逐步放宽了落户要求。中央政府完全放开了人口低于300万的城市的落户要求。随后，作为全国城镇化计划的一部分，根据国家发展和改革委员会2022年的政策指引，一些一二线城市也进一步放宽了户籍政策。同年，毕业于世界排名前50名院校的毕业生在上海工作也可直接落户，郑州则成为第一个取消所有户口限制的主要城市。2023年，杭州也发布计划，放宽了35岁以下拥有大学学历人员的落户要求。中国各地方政府推出了鼓励生育的政策，包括延长产假和陪产假，以及为生育第二个或第三个孩子的家庭提供现金奖励。

这些措施是全国范围内争夺人才和年轻人的一部分。如果广泛实施，其将对城市预算造成相当大的压力，因为除了现有的老龄化城市人口相关义务之外，还会增加新的社会服务支出。其中一些压力已经显现，即使在一二线城市也是如此。例如，2023年早些时候，相对发达的城市武汉和大连的医保支出变化遭到退休人员的强烈公开抗议。

更强大的税基和更具韧性的土地出让收入将在一定程度上缓解支出压力，但人口老龄化意味着要么削减为居民提供的现有服务，要么就需要地方政府增加预算。但如果没有中央政府支持，目前地方政府无法自行进行调整。