中国政府政策 | 中国加快培育新增长点但仍须平衡长短期目标
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一段时期以来,中国一直在努力转变经济结构,侧重于国内消费和高生产率行业。政府当前迫切需要解决经济增长率下滑,以及房地产和地方政府支持的基建投资等经济增长引擎乏力的问题。同时政府需要应对人口老龄化和生产率提升放缓等中期结构性调整。供给侧措施 和政府主导的投资有助于调整经济结构并实现政府的长期目标。但是,若缺乏需求侧支持,这些举措提振短期增长的可能性不大,并且可能导致长期结构性问题。
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在长期增长潜力下降的形势下中国加快培育新增长点。
面临上述结构性问题,中国一直在努力调整经济增长模式。原先的增长引擎对经济的拉动作用已经触顶,并带来公共和私营部门的高债务累积。过去十年来,政府已将政策重心转向降低这些产业对GDP的贡献,并在培育电动汽车、科技和清洁能源等新兴产业。
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过度依赖政府支持可能给新增长行业带来长期结构性的问题。
虽然政府的产业政策支持在过去获得了成功,但过度依赖政府主导的投资来促进供给的模式可能导致产能过剩和资源错配,进而阻碍民间投资投资。要避免失衡加剧,政府需要全面的政策设计,根据不同行业及其发展阶段的具体需求进行调整,包括政策协调、资源分配、绩效监控和评估以及政府支持的退出策略。
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短期宏观经济放缓也会带来挑战。
中国经济2024年前景承压,其原因包括房地产市场持续放缓,需求复苏乏力,地方政府财力受限,全球需求趋弱导致出口增长疲软等。短期稳增长与长期调结构都需要政府的政策和资金支持。
由于在人口老龄化和生产率提升放缓等结构性障碍之下长期增长潜力下降,中国政府(A1/负面)一直在努力转变经济增长模式。房地产和基建等增长引擎对经济的拉动作用已经触顶,并带来公共和私营部门的高债务累积。过去几年,政府的政策重心转向反映了上述转变,包括降低这些因素对GDP的贡献,并同时培育新兴产业,促进国内消费以及电动汽车、科技和清洁能源等生产率较高行业的发展。近期的高层政策会议出台了多项支持性措施,凸显出政府促进这些领域发展的决心。
对新增长引擎的重视已经取得了不同程度的成效。在电动汽车和太阳能光伏面板等行业,尽管在早期发展阶段,中国面临专业技术知识缺乏,投资效率低下且全球合作不多的制约,但中国展现出执行其产业政策的能力,主要表现为供给侧政策和政府主导的投资(图表1)。通过税收优惠、补贴以及对各项研发的公共资金投入等政策,中国在这两个行业已处于全球领先地位(图表2)。而数字化和高科技制造业等其他领域尚处于发展的初级阶段。
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过去十年来,中国固定资产投资总额在不同行业间的分配发生了显著变化,反映了中国增长模式的转变。例如,科技行业占固定资产投资的比例已从2014年的3.2%扩大一倍多,达到2023年的6.7%(图表3)。同期能源行业占比从3.5%上升至4.4%。与之相反,同期房地产业在固定资产投资总额中的比例从24.9%降至18.3%。
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电动汽车
在新增长领域中,电动汽车及相关行业(例如电池供应和充电基础设施运营商)的进步最为显著。中国政府界定的新能源汽车包括纯电动、插电式混合动力及燃料电池乘用车和商用车。我们预计,到2030年,新能源汽车及相关行业对名义GDP的贡献将从2023年的1.6%左右提高到4.5%-5%左右1。
中国是全球最大的电动汽车市场,也是最有活力的市场之一,在政府政策的扶持下,供应链日趋复杂且不断发展壮大。截至2022年,中国占全球电动汽车销量的近60%2。在2015-2023年,新能源汽车总销量年均增长52%左右,强劲的国内需求是销量大幅增长的主要原因。我们预计,到2030年,新能源汽车将占中国汽车总销量的50%左右,显著高于2023年的31.6%和2015年仅为1.3%的水平。这一预期与中国政府近期设定的到2027年新能源汽车市场渗透率达45%的目标相符3。
中国的主导地位已延伸至全球电动汽车电池供应链的大部分环节,使中国成为全球领先的电动汽车电池生产国,约占2022年全球产量的77%4。得益于广大的国内市场、有竞争力的生产成本和规模以及获取原材料冶炼产能的顺畅渠道,这一领先优势可能将在未来3-5年持续。
数字化和高科技制造业
数字化和高科技制造业正在兴起。半导体、机器人和航空发动机等高科技制造业的快速发展很大程度上依赖于进口的技术知识和核心技术。美国(Aaa/负面)、日本(A1/稳定)和荷兰(Aaa/稳定)向中国半导体企业出口和销售先进芯片生产设备的严格限制成为该行业发展的主要障碍。例如,美国的限制使得中国企业中芯国际集成电路制造有限公司(Baa3/稳定)无法扩大16纳米及以下半导体芯片的产能。
在数字化方面,中国采用人工智能(AI)的速度十分迅速,不过主要集中在服务业的产品开发和应用。根据世界知识产权组织的数据,2010-2020年中国AI专利申请量领先,占全球总量的74.7%。此外,2021年中国人工智能研究出版物的全球引用量最高5。
中国新一代人工智能发展战略研究院的数据显示,中国2,200家AI骨干企业中,约85%的企业提供针对具体行业的AI应用。但是,从事AI技术和基础开发的企业分别只有12%和2.4%。这种对基础研发重视度不足的现象可能会导致未来技术发展遇到瓶颈。
政府已经提供了强大的政策指引、资金支持以及涵盖数据相关及AI具体规定的全面法规。根据斯坦福大学的AI指数报告,2013-2022年中国AI行业的私人投资总额为951亿美元,在全球排名第二6。与之相比,美国同期内总投资为2,489亿美元,位居榜首。我们预计,领先的互联网企业将成为中国AI发展的早期受益者,物流和快递公司也将受益于利用AI应用来改善效率和客户体验。
清洁能源
最后,中国的清洁能源行业正在迅速增长。清洁能源和电网投资2023年增长20%至人民币1.4万亿元,且清洁能源发电装机容量首次超过火电装机容量。中国正在计划建设更多大型风电和光伏发电基地,提高储能投资,并为提高利用率提供相关政策支持。这与高层政策指引一致。未来5年内,中国每年的风电和光伏发电总投资预计将达到人民币6,100-6,560亿元(850-900亿美元)。国际能源署预计,2024年中国的风电和光伏发电装机容量可能提前6年实现国家的2030年目标。
在储能方面,中国计划将抽水蓄能电站装机容量每年提高约18%,到2030年达到120GW。预计中国在电力系统中将比亚太同类国家更快地采用电池储能7。成本竞争力、光伏发电和风电项目规模扩大、充电成本下降以及强制性安装储能设施等因素将推动新项目的推出。
中国还计划到2035年将核电使用规模从2021年的5%扩大一倍至10%。中国计划在2023-2030年间每年新建6-8座核电设施。中国是全球第二大核电生产国,仅次于美国8。
但是,中国决策部门和市场参与者在新增长领域都需要克服一系列挑战。这些挑战包括:中国与其他国家在技术和专业知识上的差距;地缘政治紧张局势对技术转移和投资流动的阻碍;全球竞争和供应链特性对运营成本的影响;国内需求能否充分扩大至与供应相匹配的水平,从而实现可持续增长并避免过剩产能;以及国内政策能否保持足够的稳定性,以提升民间投资和商业信心。
目前政府正在采用供给侧、而非需求侧措施来刺激经济增长,重点发展上述新增长领域。此举可能延续了中国传统的行业发展模式,即通常采取政府主导的投资方式为“重点发展”产业提供全面的供给侧支持。
虽然政府的产业扶持政策在过去获得了成功,但过度依赖于政府主导的投资来促进供给的模式可能导致产能过剩和资源错配,进而阻碍而非促进民间投资。要避免失衡加剧,政府需要全面的政策设计,根据不同行业及其发展阶段的具体需求进行调整,包括政策协调、资源分配、绩效监控和评估以及政府支持的退出策略。此外,还需要确保民间投资、外国投资和企业参与,激励充足的国内或国外需求,并保持政策的连贯性、可预测性和透明度。
中国已经在调整其政策方式。例如,对于AI行业,政府提供了研发资金和税收优惠的总体政策指引,而非直接的资金支持。
政府主导的模式特别适用于那些进入壁垒较高的行业,例如需要大量前期投资或面临技术瓶颈的行业。中国也从宏观和长远的角度对行业发展进行战略规划。部分国企负责承担某些行业的技术开发,以填补价值链中的技术空白或替代进口。
此外,政府支持的研发投资(尤其是在基础科研和技术领域)有助于鼓励创新,从而提高中国的长期生产力。2013-2023年这十年间中国的研发支出年均增长9%左右(图表4)。
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2021年,中国的研发支出约为美国的83%,而2010年仅为52%。但与美国不同的是,中国的大部分研发支出仍来自中央政府(图表5),2023年央企的研发投入超过人民币1万亿元,占其总投资的17%。
随着政府对国企的技术开发设定更明确的绩效目标,我们预计国企将在中国的增长转型中继续发挥关键作用。这将促使国企更重视质量而非规模,可能会控制与规模扩张相关的资本支出,转而将更多资金投向研发领域。政府已宣布2024年国家财政科技支出将达人民币3,710亿元(约合516亿美元),较上一年增长10%。
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但是,如果缺乏明确的政策设计,中国的产业政策支持也可能导致产能过剩和资源错配,并对环境产生影响。例如,2013年和2016年,政府对太阳能光伏面板和电动汽车的补贴曾因企业虚报原材料成本和销售额而出现分配不当,导致部分补贴被政府取消。电动汽车行业的产能过剩问题也令人担忧。2020年,中国新能源汽车产量约为2,669万辆,但其市场总销量却只有137万辆9。中国半导体行业存在类似的产能过剩的问题,尤其是低端芯片的封装和生产。2022年,中国被吊销或注销营业执照的芯片相关企业达5,746家,同比增长68%10。
近年来,中央和地方政府设立了众多产业投资基金,很多国企重新配置资本来设立或参与这些基金。但是,这些基金面临的问题包括风险承受能力低、决策过程冗长繁琐以及投资过度集中于热门领域等。这些基金并未有效缓解中国市场股权融资的短缺问题,这对新兴企业或新技术的发展构成了重要制约。
公共部门的大量介入也会抑制民间投资和企业的参与。严格的审查和不稳定的政策环境可能会对民间投资产生阻碍,尤其是在需要大量技术创新和市场规范的新兴行业中。这种情况在科技、互联网平台、教育辅导和游戏领域等民企参与度很高的领域尤为突出。中国监管机构对这些市场监管的突然收紧虽然存在一些合理理由,但同时也导致企业和投资者信心受到打击,至今尚未完全恢复。
展望未来,地缘政治紧张局势的升级和2024年多国大选可能会带来对过度依赖于政府主导投资的挑战,这可能导致其他国家加强对中国商品的审查。如上所述,对技术转让和投资的限制可能会阻碍这些行业的增长,并对出口和企业产生溢出效应。
中国推行长期增长战略的同时,短期宏观经济挑战也在加剧。中国经济2024年前景承压。其原因包括房地产市场持续放缓,需求复苏乏力,地方政府财力受限,全球需求趋弱导致出口增长疲软等。政府已制定了温和的财政刺激计划来支持增长,但可能还不足以实现5%的增长目标。
短期稳增长与长期调结构都需要政府的政策和资金支持。例如,由于房地产行业的规模较大,政策调整导致的行业去杠杆和对GDP贡献率的下降可能会带来短期增长和就业的下行压力。房地产市场下滑已经对其他经济领域产生了溢出效应,具体包括房价下跌引发财富效应降低,以及地方政府土地出让收入减少导致地方债务风险上升。政府如何应对经济增长放缓和收入下降的影响,将对经济产生长期影响。
若政府为了稳定和刺激增长选择大幅增加支出来支持房地产行业,则将违背其控制债务和避免地方政府或有负债成为真正负债的目标。同时,增加房地产和基建支出可能制约支持新增长领域的资源分配。在政府试图保持稳定就业的经济活动水平时,这可能出现生产率增长持续下滑和整体经济杠杆上升的风险。
另一方面,中国经济增长模式转变和政策措施见效需要一定的时间。此外,在转型期内,短期经济增长放缓和波动加剧会削弱消费者和企业的信心,并拖累企业收入增长和政府收入,这些都是影响政府实力以及经济转型能否取得总体成功的重要因素。
房地产业仍占中国GDP的25%左右(图表6),新增长领域在短期内难以完全抵消房地产业持续下滑的影响。例如,如上所述,新能源汽车行业对中国名义GDP增长的贡献率将会上升,但预计4.5%-5%的贡献率相较于房地产业仍有较大差距。新增长领域能否以及何时能够提升生产率、创造就业并支持经济增长至原有增长引擎拉动的水平,仍将有待观察。
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总体而言,在追求“高质量增长”或“高质量发展”的过程中,政府致力于进行经济结构调整,引导有限的资本和劳动力资源流向创新行业和可持续的经济发展模式。达到优化资源配置的目标,就需要在金融稳定性、就业、环境和社会约束的前提下,实现最高可能的经济增长。如果新增长点能够提高经济的整体资源配置效率、生产率增长、创新能力和企业收入,则将有助于中国实现高质量增长目标。
1.在该预测中,新能源汽车制造业的直接贡献率约为1.1%,3.6%来自新能源汽车价值链的其他主要部分,包括电动汽车电池生产、基础设施投资和相关行业。对GDP贡献率的上升将主要源于新能源汽车渗透率的稳定提高。
2.根据国际能源署的定义,电动汽车的销售包括纯电动汽车和插电式混合动力汽车。
3.新华通讯社,2024年1月11日
4.How much CO2 is emitted by manufacturing batteries?,麻省理工学院,2022年7月
5.The World Intellectual Property Organization - China Leads the World in AI Related Patent Filing,2021年9月
6.Stanford University - The AI Index Report,2023年4月
7.国际能源署预测,亚太地区2021-2030年电池储能装机容量年均增长25%-28%至93GW-242G,2021-2050年年均增长14%-16%至606GW-1,845GW。预计同期中国的增长率分别为23%-34%(至37GW-81GW) 和13%-17% (至193GW-570GW)。
8.Q&A: How China is using nuclear power to reduce its carbon emissions,2023年8月
9.https://www.gwm.com.cn/news/3402055.html
10.芯片相关企业是指业务、企业名称或者品牌名称与芯片相关的企业。
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此报告是于2024年04月02日发表的穆迪报告 Government Policy – China:China faces a balancing act as it ramps up efforts to nurture new growth drivers的 中文翻译本。 (中文为翻译稿,如有出入,以英文为准)
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