中国地方政府 | 政府行政级别和地方基本面决定了其支持城投公司的能力
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发布时间：2020年8月26日
分析师：黄宝桦，袁人杰，杜宁轶，方敬，Marie Diron根据我们对中国 (A1/稳定) 城投公司的新评级方法，政府支持能力分数评估地方政府及时提供支持的能力，这是城投公司评级的一个重要考虑因素1。中国不同省和各级地方政府的支持能力分数各不相同。在本报告中，我们阐述了对中国不同行政级别的地方政府支持能力分数的评估情况。
政府支持能力分数取决于地方政府在行政体系中的位置及其地方基本面。
政府支持能力分数评估地方政府充分动员资源、向陷入困境的城投公司提供财务支持的能力。地方政府包括从省到区县的各级政府，其经济和或有负债等财政条件并不相同。目前我们的政府支持能力分数区间从省级政府的a1 (例如北京和广东) 到县级和地级市政府的baa3 (例如浙江的诸暨和湖南的常德) 。
省级政府支持能力分数区间是a1至a3。在穆迪的政府支持能力分数评估中，中央政府之下最高的政府级别包括省、自治区、直辖市和计划单列市。我们认为在需要支持时，上述政府可能会及时顺利地得到中央政府的协助来动员资源。此级别的地方政府支持能力分数差异的原因是省级基本面不同，例如财政状况、金融业和地方国企的规模及稳健性。我们认为云南和青海等西部和东北省份的实力最弱，而广东等沿海省份的实力最强。
省级以下的地方政府支持能力分数区间目前是a2至baa3。
此类政府支持能力分数的差异较大，主要原因是地方政府行政级别和地方基本面不同。穆迪的支持能力分析将此类地方政府分为省会城市、地级市和区县，其中省会城市在必要时可能会更快、更广泛地获得中央政府的资源。政府支持能力分数的差异通常源于地方政府所属省份的财政实力和地方自身的基本状况。由于转移支付在某种程度上均衡了地方政府的财政状况，并且地方政府直接债务受到的明确限制制约了其债务相对于财政收入的规模，因此我们认为地方基本面的差异往往源于或有负债或其相关的信息披露，而上级政府并未对此严格控制。
图表1
地方政府的支持能力分数是城投公司评级的一个重要考虑因素。我们认为，如果城投公司遭遇财务困难，通常其所属/控制其的地方政府会提供支持。我们对地方政府支持能力的评估以支持能力分数表示，分数不同反映了地方政府在行政体系 (即政府级别) 中的位置和地方基本面的差异。
政府级别。 地方政府的重要性体现在行政体系中的位置，并影响上级政府予以支持的及时性。与中央政府的级别差距较大可能导致支持的延迟。
地方基本面。 地方政府自身的财政基本面及其所在地区整体财政与经济体系的情况 (尤其是金融业和国企的情况) 决定了地方政府动员当地资源提供支持的能力。
根据中国的财政制度，中央政府控制大部分税收和其他收入来源，其中一部分通过行政汇报线转拨给地方政府。2019年中央政府对地方政府的转移支付合计为人民币7.44万亿元，相当于地方政府一般公共预算收入 (由税收和非税收入组成) 和政府性基金收入的41%。行政级别较低的地方政府虽有重大支出责任，但获得税收和其他财政资源的渠道往往较窄，因此通常通过城投公司等国企利用表外融资来弥补资金缺口，即支出需求和收入来源之间的差异。自身收入基础较小及表外融资产生的或有负债影响地方政府及时提供支持的能力。
鉴于目前在中国运营的城投公司数量较大，我们认为中央政府对个别实体的监督可能有限，此外来自中央政府的任何支持也可能会因为其与地方政府之间存在多层汇报线而造成延缓。中央政府会继续要求地方政府仍将对各种形式的负债负责。
穆迪在分析中将中央政府以下的地方政府分为下列4个等级，各级之间有较大的差距，从而体现地方政府因行政级别不同而导致的支持能力差异：(1) 省；(2) 省会城市；(3) 地级市；(4) 区县 (见图表1) 。
我们注意到，尽管我们认为地方政府等级各不相同，但中国的行政体系通常对地方政府使用相同的通用术语。例如，一个城市 (市) 可以是直辖市 (省级) 、地级市 (地级) 或县级市 (县级) 。同样也有很多不同行政级别的“区”。 因此，我们认为基本行政级别代表与中央政府之间的行政级别差距。
地方基本面也可说明我们授予的政府支持能力分数存在的差异。穆迪对地方基本面的评估包括当地条件的优势或弱势，即地方经济和财政基本情况、地方国企和当地金融业的规模和稳健性。由于中国的公共部门、企业和金融业之间的相互关联性，我们认为支持往往含有来自国企和金融业的资源。上述部门的健全状况影响地方政府在当地组织动员支持的能力，是否在中央政府提供支持之前能够及时利用各板块的资源，或对中央政府的支持形成补充。
政府级别
在穆迪的支持分析中，省级地方政府包括省、自治区和直辖市，是中央政府之下行政级别最高的政府。此类地方政府向中央政府直接汇报，并由中央政府任命高级官员。省、自治区和直辖市也可直接发债，其限额由中央政府确定，但其他地方政府多数不能直接发债。
我们也将深圳和青岛等计划单列市归为省级级别。此类政府向中央政府和省政府双线汇报，但其收支与中央政府直接挂钩，并不涉及省政府。计划单列市也可直接发债，而省级以下的地方政府则不可以2。
在我们看来，省级政府和计划单列市向中央政府直接汇报及与之建立直接关联，这意味着必要时省级政府和计划单列市比较低级别地方政府更有可能及时获得中央政府的资源。
地方基本面
由于所有省级政府处于相同的行政级别，其政府支持能力分数的差异主要来自地方 (即省级) 基本面。我们结合省级政府的财政状况、金融业和城投公司等国企的规模和稳健性来评估地方基本面 (图表2) 。
最终，财政资源的限制会影响地方政府及时支持城投公司的能力，即使在省级政府几乎可确定获得中央政府支持的情况下也是如此。
我们认为西部和东北的省份最易受到影响，其中包括青海、云南和甘肃 (图表2以及Regional & Local Governments–China: Regional heat map points to higher potential risk in the west and northeast，2019年10月) 。 天津也较为突出，原因是其或有负债占财政收入比例较高，且显著高于其他省级政府。实力最强的省份在沿海地区，例如广东和上海。
政府级别
对于省级以下的地方政府，我们对其支持能力的评估差异来自政府级别和地方基本面的不同。省级政府与中央政府密切相关，我们认为省级以下地方政府与中央政府的关系则较远。
我们将省级以下的地方政府分为省会城市、地级市和区县 (见图表3)。在穆迪的支持评估中，省会城市的相对重要性高于一般的地级市3，并往往占其所在省GDP的三分之一，而普通地级市仅占10%左右。某些省会城市对所在省GDP的贡献超过一半，例如银川 (宁夏回族自治区) 和长春 (吉林) 。省会城市往往也会获得地方政府发债的较大部分收益以及其他财政资源。在我们看来这表明省会城市必要时获取中央政府资源的能力虽不及省级政府，但也较高。
我们对较低级别地方政府支持能力分数的评估也考虑其所属省级政府或计划单列市的支持能力。省级政府和计划单列市负责监督辖区内的地方政府。此级别政府通过发行一般债或专项债进行借贷，并转借给较低级别的地方政府，但最终负责债务偿还。
因此，省级政府向不同级别政府提供支持的能力存在差异。例如，浙江 (图表2，区域风险较低的省份) 内较低级别的地方政府可间接受益于省级政府得到的较多资源，因而其提供支持的能力高于贵州或四川 (风险较高的省份) 内行政级别相同的地方政府。 因此，浙江县级政府 (例如义乌) 的支持能力分数可能等于或高于风险较高省份中省会城市政府支持能力分数。
我们注意到中国的行政体系往往对不同级别地方政府使用相同的一般性名称，但我们认为其级别并不相同。例如，“市”可能是直辖市 (省级) 、地级市 (地级) 或县级市 (县级) 。同样也有很多不同行政级别的“区”。因此我们认为基本行政级别代表与中央政府之间的行政级别差距。
鉴于行政地位的重要性，我们并未对功能性经济区授予政府支持能力分数，而仅对具有正式行政级别的经济区授予该分数，例如副省级国家新区滨海新区。
地方基本面
在地方层面，我们考虑的因素与省级政府动员资源能力的限制因素相类似，即经济基本面、地方政府财政表现、直接债务、国企或有负债、财政信息披露情况。若地方政府的经济较弱、财政赤字较大，并有较高的直接债务负担及/或较高的或有负债，这些因素会制约地方政府动员资源的能力。财政信息披露不佳可能表明治理水平较弱及/或隐匿或有负债，同样也制约地方政府支持国企的能力。
我们认为主要的区分因素是或有负债和财政信息披露，原因是财政状况的差异可通过上级政府转移支付等干预手段予以缩小。直接债务的明确限额也限制了地方政府直接债务相对于财政收入的规模。与之相比，通过城投公司等地方国企发生的预算外支出受到的有效监督较少。我们注意到地方政府或有债务的规模有很大的差别。例如，对于我们授予政府支持能力分数的省级以下地方政府，或有负债占财政收入的比例约为140%至900%以上。
经济基本面也较为重要，反映了地方发展水平的差异、产业结构、近期经济或人口趋势，这些因素影响了地方政府的财政能力。例如，常德的政府支持能力分数在一定程度上反映了该市的人均GDP较低以及近期人口的外流，两者均为经济基本面弱于同级城市的迹象。
对于长春 (吉林) 和银川 (宁夏) 等省会城市在省内GDP占比较高的情况，两级政府的基本面有一定的重合。我们会考虑这一点，原因是省会城市的某些优势和弱势可能已经体现在省级政府支持能力分数中。
在实力较强的省内，地方政府支持能力分数可能会被较弱的地方基本面拉低。例如，扬州的政府支持能力分数为baa2，反映了其虽然是低风险省份江苏内的地级市，但是直接债务负担较高，且或有负债风险相对较高。
2.新疆生产建设兵团是新疆维吾尔自治区独特的半军事行政单位，也可以发行债券。
3.根据中国行政区划，省会城市属于地级市。
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