中国政府政策 | 中国加强社会保障体系的措施意义重大，但范围仍较有限
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发布时间：2025年8月11日
分析师：李秀军，Anushka Shah，傅予彬，Amos Koh，Ning Loh，方敬，党菁菁为应对疲软的国内需求对经济增长的影响，中国正积极推进社会保障体系改革，以支持消费并鼓励生育。上个月底，中央政府实施政策调整，首次在全国范围内直接提供儿童保育支持，这与以往更针对各省的政策有所不同。这些措施可能只会在一定程度上刺激私人消费，长期成效还需依赖更广泛的改革，例如延长育儿假、提高工作灵活性以及提供可负担的儿童保育服务。
7月28日，政府正式出台了一项新的免税儿童保育补贴，该政策此前于3月的“两会”上首次宣布。根据新政，自2025年起，3周岁及以下儿童每年每孩可享受人民币3,600元(约501美元)的补贴。此外，在7月30日的中央政治局会议上，官员们也呼吁加大财政刺激力度，重点支持社会保障、农民工和高校应届毕业生等群体就业。8月5日，政府宣布将免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，部分民办幼儿园相应减免保育教育费。
中国发布新政之际，正面临房地产行业持续低迷和贸易前景不明朗的挑战，同时努力应对劳动力市场疲软和收入增长缓慢等问题。政策制定者将重点放在年轻人和有子女的家庭上，因为这些家庭支出占收入的比例往往高于人口均值。这一政策调整也反映了政府致力于解决消费和人口老龄化相关的长期结构性问题。
儿童保育补贴将儿童保育支持从地方各自开展的项目过渡到统一的全国框架。自2021年以来，黑龙江、四川、云南和宁夏等省份已试点了类似的补贴政策，包括现金转移支付、延长产假和医疗保健支持。国家卫生健康委员会预估此项补贴每年将惠及2,000万户以上家庭，预计第一年的总财政成本为人民币950亿元，此后将逐年下降(图表1)。
虽然政策具有重大意义，但短期内补贴对出生率和消费的影响预计不大。育娲人口研究2024年报告显示，全国家庭0-17岁孩子的养育成本平均为人民币53.8万元，相比之下上述补贴规模较小。补贴发放相当于中国人均收入的2.9%，与日本(A1/稳定)的2.9%基本持平，但远低于出生率全球最低的韩国(Aa2/稳定)的14.1%1。日本和韩国政府也向新生儿家庭提供直接的一次性大额补助金。
此外，补贴规模不到GDP的0.1%，也低于经济合作与发展组织(经合组织)家庭福利公共支出相当于GDP的2.3%，其中现金福利相当于GDP的1.2%的平均水平(图表2)。虽然中国社会保障支出近年来有所增长，占政府总支出的比例从2017-2019年的12.3%的平均水平上升至2024年的14.8%，但仍低于经合组织成员国从20%到30%以上的水平。
补贴计划的财政影响将较小。东部、中部、西部地区的该项补贴由中央政府分别按照85%、90%、95%的比例承担。今年财政部已为该补贴计划拨款人民币900亿元，在政府支出总额中的占比略高于0.2%。
补贴相关影响预计因地区而异。在贵州等欠发达地区，该项补贴相当于居民收入的13%以上，能够提供重要支持。相比之下，在上海等城市，补贴仅相当于当地平均可支配收入的4%或日托成本的一小部分。四川和河南等人口规模较大、出生率较低的地区受益最大(图表3)。国家补贴将释放大量地方资金，从而抵消并缓解面临人口和财政压力的低收入地区的压力。
补贴的灵活设计允许地方在某些情况下优化补贴安排。人民币3,600元的补贴由中央政府设定，地方政府可根据财政实力和人口需求加大补贴力度。富裕地区能够为家庭提供更有力的支撑，而财政实力较弱的地区可避免相关财政压力。
此报告是于2025年08月11日发表的穆迪报告Government Policy – China:China's move to strengthen social safety net significant, but scope remains limited的中文翻译本。(中文为翻译稿，如有出入，以英文为准)
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