中国地方政府 | 中国向消费拉动增长的转型仍不均衡且受限
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发布时间：2025年8月28日
分析师：吴迪，李炜乐，方敬，Marie Diron在房地产市场疲弱和贸易前景不确定的背景下，中国正在加快其向消费拉动经济增长模式的长期转型。政府近期推出的措施包括国家育儿补贴和以旧换新计划，这些措施为居民支出提供了适度的支持，但各地区在财政实力和政策执行方面存在差异，导致其影响受到限制。体制和财政上的制约因素削弱了地方政府推动国家消费拉动增长战略的能力。随着时间的推移，结构性改⾰将有助于重新调整地方政府激励措施，实现更均衡、更可持续的转型。
各地区的消费模式存在差异，较发达省份的消费势头较弱。新冠疫情后，上海和北京等东部一线城市的消费复苏乏力。疫情前，这些地区的人均消费支出已经达到较高水平，但在房地产市场低迷和经济贸易前景不确定的情况下，目前其消费增速正在放缓。相比之下，四川和河南等发达程度较低的中西部省份的消费支出增长更为强劲。这些地区呈现出较强的韧性和较大的增长潜力，且消费基准较低。
当前刺激措施提供的支持有限，但有望扩大规模。许多省份推出了针对汽车和家电等耐用消费品的以旧换新计划。这些举措在短期内提振了社会消费品零售总额，但影响仅集中在补贴涉及的品类。此外，这些计划往往导致需求有所前置，并未反映消费的可持续增长。直接向居民发放现金等需求侧支持措施仍然有限，从而局限了政策的总体有效性。此外，财政状况恶化日益制约了地方政府扩大需求侧支持的能力。
体制和财政上的制约因素削弱了地方政府推动国家消费拉动增长战略的能力。虽然中央政府出台了措施，但地方政府在结构上缺乏动力大规模并持续地支持居民消费。例如，在当前的税收框架下，主要消费相关税种是在生产而非消费环节征收。这种结构使得地方政府更关注工业增加值，而非居民需求。消费税的征收范围较窄，由中央统一征收，并未直接为地方政府带来财政收入。此外，社会保障和户籍制度(户口)改⾰可扩大社会保障体系，但这些改⾰可能是渐进而复杂的。
各地区的消费模式存在差异，较发达省份的消费势头较弱
新冠疫情后，中国的消费复苏仍不均衡，包括北京和上海等一线城市在内的东部地区的表现不及中西部省份(图表1)1。这种差异反映了在房地产市场低迷和经济贸易前景不确定的情况下，就业结构和政策风险存在结构性差异。虽然房价下跌影响了居民的信心和消费能力，但得益于产业转移以及居民消费和服务升级趋势的增强，欠发达的中西部省份展现出了较强的韧性。相比之下，较发达的东部地区面临收入增长放缓带来的多重阻力，这进一步削弱了经济复苏的势头(图表2)。
虽然北京和上海的绝对消费水平较高，但过去两年当地的社会消费品零售额增速转负，反映出东部地区的消费下滑。由于这些城市的就业依赖民营企业，这一消费疲软的现象反映了整体收入增长的停滞以及对经济周期的敏感性的提高(图表3)。政府出台政策限制金融等高收入行业的收入，并对民办教育、互联网平台和网络游戏进行监管，进一步抑制了富裕家庭的非必需支出。
房价下跌导致居民财富缩水，进一步加剧了较发达省份的消费疲软现象。中国人民银行(人行)《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，房产在中国城镇居民家庭资产中的占比约59%。这使得其财富效应成为消费者信心的重要因素。中国城镇住房自有率极高，人行调查显示达到96%，这意味着任何负面的财富效应都可能会对居民产生广泛而严重的影响。由于发达地区房价较高，房贷负担沉重，因此居民易受房价下跌和就业市场疲软的影响，导致其偿还房贷的能力减弱，消费意愿降低。
虽然全国房地产市场低迷导致房价有所下滑，但2023年上海和北京的租金和住房相关支出占总支出的比例仅下降了1-3个百分点，仍然高居在占总消费支出比例的30%以上，而全国平均水平为20%左右(图表4)。这继续制约了发达地区居民的消费能力。
零售数据凸显了东部地区非必需支出的脆弱性。在上海，服装和日用品等必需品类的支出增长保持稳定，但非必需品类的支出仍面临压力。例如，2025年前5个月，上海的餐饮收入同比下降了2.5%，反映出消费者持续保持谨慎。6月份中国禁止公务员奢侈用餐，进一步削弱了消费活动，上海的餐饮收入增长从5月份的-0.4%大幅放缓至6月份的-2.9%。
相比之下，四川和河南等中西部省份的消费势头较为强劲。这些地区的人均收入通常较低，必需品类的支出在居民预算中占比较大(图表5)。随着收入增加和刺激措施奏效，其庞大的低收入人口更有可能实现消费增加和升级。这也意味着，随着支出水平逐渐与发达地区趋同，这些地区具有长期的增长潜力。
内陆省份消费复苏的另一个支持因素是产业从东部地区向中西部转移。由于地理位置接近东部且具有成本优势，安徽和河南等省份成为承接产业转移的重要目的地。例如，安徽省吸引了大量汽车行业投资，成为比亚迪股份有限公司和蔚来集团等电动汽车生产商的制造中心。这一产业转移有助于留存劳动力，扭转了以往人口外流的趋势，并提振了地方消费。
工业发展也促使人们在省会城市定居，从而提升了当地的消费潜力(图表6)。人口普查数据显示，随着人们在更接近家乡的地方寻找就业机会，省内人口流动呈上升趋势。这也反映出省会城市相对于一线城市相对宽松的户籍制度和人口控制政策。这些人口流动模式可支持更稳健的地方需求。更广泛的户籍制度改⾰，尤其是允许农村外来务工人员平等获得大城市公共服务的改⾰，可能会进一步释放城市地区的消费潜力。但是，如果一线城市大幅放宽户籍限制，可能会吸引外来人员流入，从而可能重塑人口迁移模式，对内陆省份的吸引力带来不确定性。
当前刺激措施提供的支持有限，但有望扩大规模
中国长期以来一直寻求调整经济结构，转向消费驱动型增长模式，以降低对投资和出口的依赖。但是，近期(尤其是疫情之后)刺激居民支出的举措凸显出持续的结构性和财政挑战制约了政策成效。虽然中央和地方政府已出台了一系列政策措施来刺激消费，但不同类别受到的影响仍不均衡，且范围有限，主要原因是这些措施侧重关于供给侧，并受到财政制约。
自2024年以来，中央政府推出了中央出资的以旧换新计划，鼓励居民更换家电和汽车。2025年该计划的预算从人民币1,500亿元翻了一倍至人民币3,000亿元，多个省份也提供了配套资金。该计划主要针对家电、消费电子产品和电动汽车。中央政府最近还宣布了一项新的消费贷款补贴计划，以刺激居民支出。
以旧换新计划在短期内提振了消费增长，但其影响仍主要集中在补贴涉及的类别，对整体消费者信心的影响有限。此外，此类补贴往往导致需求前置，其效果的可持续性令人担忧。尽管如此，为了刺激更广泛的消费品需求，中央和地方政府已继续扩大补贴类别。
地方政府出台了符合中央指引的专项措施来促进服务业消费，对以旧换新计划形成补充。根据国家对餐饮、住宿、医疗、文化、旅游和体育等行业的指引，四川等文旅资源丰富的省份已向演唱会和展览活动提供补助，以吸引人流。同时，山东和上海等发达省市侧重于电商直播，为交易提供便利。一些大城市还实施了离境退税计划，以鼓励外国游客消费。虽然这些举措产生了本地化效益，但其本质上属于供应导向，对居民购买力的直接支持有限，制约了其在推动持续需求增长方面的总体效果。
尽管中国7月份出台了首个国家育儿补贴政策，但需求侧支持仍受限。对3岁以下婴幼儿每年人民币3,600元的补贴仅占人均可支配收入的8.7%，可能只会带来适度的消费能力提升(图表7)。地方政府可根据当地财政能力对该方案进行扩充。在甘肃等低收入省份，中央政府发放的补贴相当于人均收入的13.5%，提供了更大规模的支持。但是，受限的地方预算可能阻碍方案的进一步扩充，加剧居民支持方面的地区差异，并限制对消费的总体影响。
在全国性政策推出之前，多个地方政府已经实施了育儿补贴政策。这些原有计划往往限于一次性生育奖励，或对二孩、三孩提供一定的月度补贴。例如，在相对富裕的浙江省，每月人民币800元的育儿补贴仅占人均月收入的11.5%左右2。然而，全国范围的实施标志着更多财政转移支付开始惠及居民，如果该方案的规模进一步扩大，可能会逐渐改善消费信心。
体制和财政上的制约因素削弱了地方政府推动国家消费拉动增长战略的能力
体制和财政制约因素继续制约需求侧刺激措施的规模和有效性，尤其是在地方层面。尽管中央政府提供了指引，但地方政府在结构上缺乏动力大规模并持续地支持居民消费。
财政状况恶化日益制约了地方政府扩大需求侧支持的能力。土地出让收入的下降和沉重的债务负担已削弱了各省的财政实力(图表8)。所有省份目前都存在预算赤字，并且城投公司债务和直接负债水平都较高。过去两年里，去杠杆一直是其政策重点。自2023年以来，一些债务风险较高的省份面临借款限制。这些制约因素限制了大规模刺激政策空间，表明支持居民消费措施的大幅扩张可能需要中央政府的协调和资金。
在当前的税收框架下，主要消费相关税种(即增值税和消费税)是在生产而非消费环节征收。这种结构使得地方政府更关注工业增加值，而非居民需求。消费税的征收范围较窄，由中央统一征收，并未直接为地方政府带来财政收入。虽然将征税转向消费环节以及收入共享可以更好地协调地方和国家目标，但迄今为止这方面进展缓慢，且在现有体制结构下，地方政府缺乏积极拉动消费的动力。
此外，居民支出的短期增长可能无法有效转化为大规模的地方收入，使得以消费为重点的政策对地方政府缺乏吸引力。与基建投资相比，消费刺激措施产生的经济回报不明显，可预测性也较低。电子商务的兴起可能造成收入的跨地区流失，从而进一步削弱地方税收收益。缺乏与消费结果挂钩的绩效指标也削弱了政策的推动力。因此，要促使地方政府加大对需求侧措施的支持力度，将需要更广泛的财政和政策改⾰。
在短期内，我们预计地方政府将继续侧重于发展旅游、娱乐和服务相关行业来提高人流量。虽然中国部分地区的商品消费放缓，但服务业消费呈现持续结构性上升趋势(图表9)，这有利于服务和旅游生态系统较强的地区。城市交通和旅游基础设施投资仍是一项优先的政策工具。例如济南、贵阳和成都等城市的机场扩建项目。这些举措与传统地方政府职能一致，但存在过度投资和回报下降的风险，尤其是在财政缓冲空间有限的地区。
社会福利覆盖面的差异继续制约更广泛的消费潜力，尤其是对灵活就业人口和低收入的外来务工人员等未被充分覆盖的群体而言。社会保障体系的局限性导致人们增加储蓄而抑制消费。要填补这部分缺口需要开展体制改⾰以扩大社会保障体系，例如推进户籍改⾰。但是，放开户籍限制等改⾰可能是逐步而复杂的，因为这会增加地方政府的财政负担。如何平衡短期制约与长期需求目标，同时克服较发达地区对社会资金再分配的阻力，仍是建立更公平、统一的社会保障体系所面临的主要挑战。
假期政策改⾰也为刺激消费提供了机会，但这需要转变思维模式，在生产率和休闲活动之间寻求平衡。尽管一些地方政府已提议调整休假待遇和工作时长，但具体落实仍有限，尤其是在私营部门。
1.东部地区包括上海、北京、天津、山东、福建、江苏、浙江和广东。西部省份包括重庆、四川、云南、贵州、西藏、陕西和甘肃。中部省份包括安徽、江西、湖北、湖南和河南。东北省份包括辽宁、吉林和黑龙江。其他省份包括青海、宁夏、新疆、河北、山西、海南和广西。
2.该补贴由杭州市富阳区提供，该比率以杭州市城镇居民人均可支配收入计算。
此报告是于2025年08月27日发表的穆迪报告Regional and Local Governments – China:China's shift toward consumption-led growth remains uneven and constrained的中文翻译本。(中文为翻译稿，如有出入，以英文为准)
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