中国政府政策 | 中国下调2026年经济增长目标为应对挑战预留政策空间

概要

中国(A1/负面)2026年的政策蓝图仍基本有利于经济稳定，其政策重点是提振内需和推进创新，并与”十五五”规划(2026–2030年)确立的长期政策议程一致。政府在3月4日至11日召开的全国人大和全国政协(“两会”)上宣布将全年经济增长目标下调至4.5%-5%，这反映出政府意识到经济增长面临内需走弱和外部不确定性上升等挑战。政府同时强调高质量发展、新质生产力和国家安全等长期优先任务。

中国的经济增长目标反映出政府意识到当前的风险，并显示出政府对增速放缓的容忍度。政府加大了政策灵活性，继续强调提振国内消费和投资，并加快推进科技和创新发展。我们预计2026年GDP增速为4.5%，原因是经济面临更严峻的外部环境，国内供需平衡调整进程缓慢，同时包括房地产在内的关键领域持续疲弱。

财政扩张力度温和，意味着政府优先考虑稳定而非加大刺激力度。财政政策仍基本有利于经济增长和产业转型，但规模较为保守。由于收入增长乏力以及持续化债令资源紧张，地方政府的财政能力将持续偏弱。

对重点领域的支持凸显政策的连续性。2026年货币政策预计将保持宽松，而信贷扩张将更有节制。政府将继续实施有针对性的政策措施，以支持宽松的融资环境，从而促进经济增长的稳定性。这些措施的重点包括推进产业结构调整、促进房地产市场稳定、加强银行资本状况、推动资本市场发展、保障粮食和能源安全以及加快脱碳进程。

促消费措施范围广泛，但效果将取决于居民信心的复苏。提振消费是政府2026年的首要政策任务。政府将继续实施广泛的行动计划，通过提高居民收入、扩大服务供应、降低预防性储蓄和扩大融资渠道来刺激消费。

聚焦高科技产业和新型基础设施有助于提升竞争力。两会工作报告和“十五五”规划均强调对新增长点的持续政策支持。我们预计，科技创新和效率提升将有助于缓解结构性挑战，但较高的研发支出可能会对利润率造成压力。

中国的经济增长目标反映出政府意识到当前的风险，并显示出政府对增速放缓的容忍度

中国政府在3月召开的两会上将2026年经济增长目标设定为4.5%-5%，低于2025年的5%，也低于过去5年5.4%的平均水平。下调增速目标反映政府意识到各种长期挑战，包括外部环境更为严峻、国内供需平衡调整进程缓慢，以及包括房地产在内的关键领域持续疲弱。

该目标表明政府多年來首次提高对经济增速降至5%以下的容忍度，从而更灵活地优先推进长期目标而非短期增速。这仍与我们根据“十五五”规划对人均GDP远景目标而估算的未来10年年均约4.5%的实际GDP增速一致。

在国内制约因素和外部风险交织的背景下，维持强劲增长正变得更具挑战性。房地产行业的长期低迷加剧了需求疲弱和通缩带来的周期性压力，而劳动年龄人口萎缩、地方政府财政失衡等结构性挑战进一步叠加了这些压力。在地缘政治不确定性加剧的情况下，随着政府追求多重目标，政策失误的风险较高。

在近期的贸易紧张局势中，中国的供应链展现出韧性，这部分得益于贸易和投资的多元化。然而，出口行业和整体经济前景仍然面临不断上升的地缘政治风险，包括中东地区冲突以及美国(Aa1/稳定)法院近期关于关税的判决。考虑到这些因素，我们预计出口将继续支持经济增长，不过增速会放缓。政策支持的投资将有所回升，而在国内供需平衡缓慢调整的背景下，消费和物价将温和复苏。我们预计2026年和2027年中国经济增速将分别为4.5%和4.2%(图表1)。

随着政府允许经济增长放缓，2026年的政策重点包括扩大国内消费和投资，以及加快推进科技和创新发展。政府还呼吁继续推动建设全国统一大市场¹，着力降低国内经济体系内部的各类壁垒。这将推进金融改革和市场开放，支持农村发展和粮食安全，并加强劳动力市场和社会保障体系。

图表1

财政扩张力度温和，意味着政府优先考虑稳定而非加大刺激力度

与2025年一样，今年两会强调“更加积极的财政政策”，重点在于支持扩大内需、推动新经济领域产业转型升级、促进科技自主和持续化债。已公布的财政扩张额度在规模上仍然相对保守。

政府宣布2026年财政赤字率拟按GDP的4%安排，与2025年持平；赤字规模为人民币5.9万亿元(8,550亿美元)，高于2025年的人民币5.7万亿元；同时一般公共预算支出规模达到人民币30万亿元，高于2025年的人民币28.7万亿元。今年政策组合还包括：拟发行特别国债人民币1.6万亿元，略低于去年，用于支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设(“两重”建设)、提振消费、支持国有大型商业银行补充资本；拟安排地方政府专项债券人民币4.4万亿元，与上年持平；政策性银行继续运用特殊融资工具。对消费的直接预算支持措施包括：安排超长期特别国债人民币2,500亿元支持消费品以旧换新；设立人民币1,000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。

这些措施意味着2026年财政刺激²规模将达到GDP的9.5%，高于2025年的9%(图表2)。在化债进程不断推进的背景下，过去两年专项债发行额已超过预定目标。这些债券通常在基建项目融资中发挥关键作用，但化债支出增加意味着用于基建的资源有所减少，我们预计这一趋势将在2026年持续。更大比例的基建融资预计将通过政策性银行渠道实现。

图表2

我们预计，2026年广义财政赤字³将占GDP的7.9%(2025年为8%)。该预测假设了2026年总财政收入增长3%左右，而2025年收入预计因2024年一次性非税收入带来的高基数效应而下降5%。财政赤字扩大预计将使政府债务占GDP的比重从2025年的68.5%升至2026年的76%左右。在缺乏新的增收改革措施的情况下，财政收入可能出现缺口，尤其是在地方层面，在土地出让收入疲弱的情况下，地方政府的财政收入预计仍将持平。中央政府对地方政府的转移支付预算为人民币10.4万亿元，仅略高于去年的水平。

在支出方面，一般公共预算支出预计增长4.4%，与2025年相近，并强调加强财政纪律和提高支出效率。剔除支出中占比较大的利息支出后，资金主要用于研发、科学技术、公共安全和教育。

2026年地方政府的财政能力可能仍将承压，这反映出收入增长疲软和化债进程持续。地方政府财政收入预计仅小幅增长，一般公共预算收入增长2.4%，政府性基金预算收入预计与上年持平。收入增长乏力和支出压力持续意味着地方政府的经营赤字可能持续(图表3)。

图表3

政府在两会上重申，化解地方政府债务风险仍将是2026年的首要任务，政策重点在于加快化解隐性债务风险并遏制新增隐性债务。除了支持基建投资和公共服务外，人民币4.4万亿元的新增专项债券中有相当一部分将用于减缓城投公司债务增速。计划发行的专项债通过以标准化、政府信用支持的债券置换风险更高的地方政府债务，有望提高金融机构的资产质量。债券募集资金将主要用于置换隐性债务和清偿政府拖欠企业账款，对具有地方政府敞口的贷款机构起到信用支持作用。

政府首次在两会的政府工作报告中提出需要“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”。经营性债务是指未被认定为隐性债务、因此需由城投公司自行化解的城投公司负债。我们估计，截至2024年底，城投公司债务总额为人民币65.6万亿元。其中约人民币7.1万亿元计划在2025-2028年置换，意味着截至2024年年底约人民币58.5万亿元的经营性债务仍未偿还。

对重点领域的支持凸显政策的连续性

2026年货币政策仍将保持宽松，政府强调支持稳定增长和物价合理回升。政府呼吁灵活高效地运用政策工具，包括下调政策利率和降低存款准备金率。这些措施的目标在于保持充足的流动性、改善融资环境，并支持内需、科创和中小企业。我们预计政府在2026年将继续降息降准，这可能带来贷款市场报价利率和房贷利率的进一步下调。

旨在重新均衡行业供需的政策(通常称为“反内卷”政策)也将继续作为政策重点，有望推动企业盈利能力的逐步复苏。但是，不同行业的进展和执行情况将不尽一致。水泥、钢铁、太阳能和快递服务受到的影响可能最显著，反映了政府通过加强产能控制和严格行业监管来稳定价格。此外，对外卖和电商的监管也将收紧，以遏制非理性定价，但竞争可能依然激烈。

在最近房地产销售和房价趋弱的形势下，政府重申其稳定住房市场的决心，但并未公布重大新增措施。政府计划因城施策“控增量、去库存、优供给”，鼓励收购存量商品房用于保障房。在实际操作中，房贷贴息可能面临政策限制，并且持续的瓶颈可能导致去库存步伐依然缓慢。我们预计，房地产销售、新开工规模和投资降幅将放缓，并逐渐出现企稳迹象。

政府拟发行人民币3,000亿元特别国债，以支持大型国有商业银行补充资本。我们预计，所筹资金将用于2026年向中国农业银行股份有限公司(A1/负面，基础信用评估baa2⁴)和中国工商银行股份有限公司(A1/负面，基础信用评估baa1)注资，令其整体核心一级资本充足率提高59个基点左右。在此之前，政府于2025年发行人民币5,000亿元特别国债支持向四大国有银行注资。

证券公司可能受益于中国资本市场的持续发展和直接融资占比的上升。政府还强调持续深化投融资综合改革，健全中长期资金入市机制，完善投资者保护制度，拓展私募股权和创投基金退出渠道，提高直接融资、股权融资比重。

在地缘政治风险上升的背景下，政府也强调食品和能源安全的重要性不断提高，这凸显出支持中国供应的企业(包括提供农业原料或从海外采购的企业)的战略价值。我们预计，2026年对这些企业的政策支持将会增加。

到2030年实现碳达峰以及到2060年最终实现碳中和仍是核心政策目标，包括2026年单位GDP碳排放计划降低3.8%。

措施将侧重于扩大全国碳排放交易市场，完善碳管理，整合清洁能源和智能电网基础设施，从而加快绿色发展。

我们预计，清洁能源、电网升级和储能仍将是未来5年的主要投资重点。这些举措对存在可再生能源敞口的企业和采用先进环境技术和实践的企业具有正面信用影响。落后企业可能面临环境合规成本上升的局面。此外，为了加快产能持续过剩行业淘汰落后产能，环境标准的应用也将增多。对清洁能源及相关基础设施的持续大规模投资可能会在短期内提高基建企业和公用事业公司的杠杆率。不同地区的政策执行可能仍不均衡，反映了能源安全、经济增长和脱碳目标之间的冲突。这可能提高弃电率并加剧竞争，从而削弱项目的财务回报。

促消费措施范围广泛，但效果将取决于居民信心的复苏

提振消费是政府2026年的首要政策任务，凸显出加强内需作为增长动力的紧迫性。政府呼吁继续实施广泛的行动计划，通过提高居民收入、扩大服务供应、降低预防性储蓄和扩大融资渠道来支持消费。由于居民信心受到外部不确定性、房地产市场疲软带来的持续的负面财富效应以及不确定的收入前景制约，我们预计短期内消费需求将保持低迷。

在收入方面，政府承诺将采取多举措提高城乡居民收入，包括稳步提高城市最低工资标准和社会保障支出，努力提高资产收益，优化消费补贴。消费品以旧换新覆盖范围将较2025年有所调整，部分耐用品的补贴上限将提高，某些非耐用品和服务的补贴范围将扩大。

人民币1,000亿元的财政金融协同资金是2026年的一项新政策工具，主要通过向消费者和服务业提供贴息和融资担保来促进内需。

为了增加服务供应，政府还强调要通过渐进、可控和战略性的方式有序开放重点服务领域，例如放宽股权比例限制以及取消此前受限行业的准入障碍。此举旨在提高电信、生物科技、数字服务和医疗等重点行业的服务供应和质量。政府还强调清理不合理的消费限制，例如车辆购置限制和服务业活动的行政壁垒。

完善社会保障体系仍是另一项政策重点。政府呼吁继续完善社会保障，包括更好地支持城市外来人口、采取措施稳定高校毕业生和外来务工人员就业，并提高医疗和养老金补贴，以改善收入保障并鼓励支出。

在这一宏观背景下，能够更快采用新技术并应对消费者偏好变化的领先企业可能会维持更强劲的收入增长和更稳健的利润率。例如，受技术创新和产品性价比改善推动，小米集团(Baa1/稳定)和吉利汽车控股有限公司(Ba1/正面)2025年前9个月和前6个月收入同比分别增长30%左右，业绩显著优于很多同业水平。

聚焦高科技产业和新型基础设施有助于提升竞争力

政府更加重视培育新兴产业和推动创新，通过政府资金和民间投资同时提供支持。两会工作报告和“十五五”规划均强调对新增长点的持续政策支持，包括航空航天、生物医药、可再生能源、AI应用和集成电路。相关措施旨在将未来5年研发支出年均增速提升至7%以上，这与过去5年平均约10%的增速基本一致，而同期实际GDP年均增速为5.4%。政府还计划将数字经济核心产业⁵增加值占GDP的比重从过去5年约10.5%的平均水平提升至12.5%。

预计投资将继续集中在战略重点领域，同时继续遏制低效无效投资。政府计划发行人民币8,000亿元新型政策性金融工具，可能会通过政策性银行落实，以撬动更多社会资本参与投资。与此同时，人民币7,550亿元的中央预算内投资和人民币8,000亿元的超长期特别国债资金将用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设(“两重”建设)。因此，我们预计2026年新经济领域的增长将会加快(图表4)。

图表4

我们认为，以科技驱动的产品创新和效率提升是缓解许多受评企业当前所面临结构性挑战的重要手段。科技相关行业8%以上的较强收入增速将有望抵消部分传统行业表现疲弱的影响，从而支撑2026年所有受评中国非金融企业个位数低段的收入增长。尽管需求疲弱和竞争激烈可能继续压缩利润率，但更广泛地采用AI等技术带来的效率提升应有助于维持EBITDA基本稳定的趋势。

相关政策还旨在扩大对科技创新的资金支持。具备技术优势的企业有望受益于更顺畅的融资渠道，例如政府引导基金和银行信贷、风险投资和私募股权、首次公开发行(IPO)，或者成本更低、期限更长的债务融资。不过，较高的研发支出将给部分公司带来压力，并限制其利润率增长。

有利的政策指引将继续支持对重要和战略性基础设施的投资，为增长与稳定创造有利环境。电气化程度的提高和新技术带来的需求提升将有利于电力和水务公用事业行业，从而部分抵消经济增长放缓的影响。

附录